整理了《中华人民共和国宪法》第八十九条的全文内容、主旨和释义，以加深对宪法第八十九条的理解。中华人民共和国宪法第八十九条内容如下：

国务院行使下列职权：

（一）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；

（二）向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案；

（三）规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作；

（四）统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分；

（五）编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算；

（六）领导和管理经济工作和城乡建设；

（七）领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；

（八）领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作；

（九）管理对外事务，同外国缔结条约和协定；

（十）领导和管理国防建设事业；

（十一）领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利；

（十二）保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益；

（十三）改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；

（十四）改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；

（十五）批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分；

（十六）决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严；

（十七）审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员；

（十八）全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。

主旨

本条是关于国务院职权的规定。

释义和理解

一、行政措施、行政法规制定权，决定命令发布权以及提案权。本条对国务院职权的规定，可以分为二类：一类是行使职权的形式，即通过特定形式来行使具体的行政管理职权；另一类是具体的行政管理事项。前一类的形式总是以后一类具体的行政管理事务为内容，后一类事项的管理总是经借助前一类的形式和手段，两者紧密联系。如国务院于2003年颁布的中外合作办学条例，就是通过制定颁布行政法规来行使有关的教育行政管理权限。把这两类职权联系起来考察，便于研究确定最高行政机关的权限范围。规定行政措施、制定行政法规，发布决定、命令以及提出议案就是行使行政管理职权的形式，其中行政措施与发布决定和命令又互为形式和内容。

行政措施是指国家行政机关依据宪法、法律、行政法规等，针对特定的具体事项，在一定时期内所采取的具体措施。行政措施的形式有命令、决定、通知、通告等。

行政法规是指国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，并依照法定权限和程序制定的规范性文件的总称。行政法规在我国法律规范体系中具有重要地位，其效力仅次于法律，高于地方性法规和行政规章。本条这里使用的是“根据宪法和法律制定行政法规”，对于如何理解宪法规定的“根据”，过去有两种不同的观点：一种是“职权说”，即国务院除了根据宪法和法律的特别授权外，还可以根据宪法规定的职权制定行政法规，也就是职权也可以成为制定行政法规的依据。凡是在国务院职权范围内的事项，只要法律未曾禁止，或者不属于法律明确列举的调整的事项，都可以制定行政法规。另一种是“依据说”，即国务院制定行政法规，应有宪法和法律的明确具体的授权，这里的根据就是要有授权依据。认为制定行政法规不是行政机关固有的权力，而是由立法机关授予的权力。同时认为职权说有很多理论上回答不了的问题：一是与行政机关的性质不符，行政机关是执行机关，而不是立法机关；二是与职权的性质不符，行政机关的职权是指在哪些事项上享有管理权，而不是享有创制规范的权力；三是与国家体制不符，行政机关依职权立法，必然影响甚至取代国家权力机关立法。2000年3月全国人大审议通过的立法法似乎为这种争论划上了一个句号。立法法在规定了全国人大及其常委会的专有立法权后，规定行政法规的权限范围是：为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事项。应当说，这种规定对职权说和依据说采取了折衷的处理办法，但对职权说倾斜得多一些。

提案权，即向国家权力机关提出议事原案的权力。国务院向全国人大及其常委会提出议案，由国务院总理签署，一般要经国务院常务会议讨论决定。其中法律案居多，由议案、草案说明和草案文本三部分组成。全国人大及其常委会审议的议案，多数由国务院提出。

二、对国务院各部门工作的领导权。主要体现在：1确定各部门的任务和职责。国务院的部门包括各组成部门、直属机构和办事机构以及特设机构等。由于我国的行政组织法律制度还不够完善，对国务院各组成部门的设置、职责和工作程序均未立法，因此需由国务院确定各部、委的工作任务和所担负的职能及责任，划分各部门之间的职责范围。2决定各部门工作中的重大事项，对各部门工作的请示、报告予以批复，作出指示和决定。3领导不属于各部委管理的全国性工作。有些全国范围内的行政工作，难以划入各部、委员会的职责范围，这就要由国务院直接领导。一般说来，它包括两个部分：一部分属于全国性的经常性行政工作，但工作的内容还不足以成立一个部或委员会来管，而由国务院设立常设性的直属机构来加以领导。另一部分也属于全国性的行政工作，但具有临时性的特点。对这些临时性的行政工作，国务院可以视情况设立临时机构主管。

三、对地方国家行政机关的领导权。地方行政机关实行双重负责制。即在向本级国家权力机关负责并报告工作的同时，还要向上级国家行政机关负责并报告工作。国务院作为最高国家行政机关，统一领导地方各级行政机关，这是单一制国家结构形式在行政管理上的体现。地方各级行政机关都必须服从国务院的决定、命令和指示，不得与之相抵触。我国宪法在确定中央对地方的统一领导的同时，还要求合理划分中央和地方国家机构的职权范围。宪法第3条中规定，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。因此，国务院在统一领导地方行政机关的工作的同时，还应对国务院与省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权作具体的划分。这种划分可以采用决定、命令的形式，也可以通过制定颁布行政法规来划分。无论采取那种形式，都应当遵循宪法所确定的统一领导和发挥地方积极性的原则。从现实情况来看，对中央和省级行政机关职权的划分，除了行政法规外，大量是法律，如教育法规定：国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理。

四、计划和预算的编制和执行权。对于计划和预算，国务院负责编制和执行，国家权力机关负责批准和监督执行。对于年度计划的编制，其指导方针要符合全国人大批准的国民经济和社会发展计划以及长远规划；主要目标和指标要符合持续、稳定发展国民经济的要求；主要措施要符合加强宏观调控，优化经济结构，安排好国家重点建设，切实改善人民生活，积极促进就业，做好社会保障工作和可持续发展等要求。

国家预算由中央预算和地方预算组成，随着我国经济体制改革的深化，中央与地方实行分税制，并分清各自的事权，在这种情况下，由中央来编制和批准包括中央和地方的国家预算，实际上不可能，实事上也没有必要。因此，预算法对此作了改革，实际上也是对宪法规定的国家预算的概念作了进一步的界定，国务院负责编制中央预算。预算参照上一年预算执行情况和本年度收支预测进行编制，按照复式预算编制。中央政府公共预算不列赤字，预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但是借债应当有合理的规模和结构。预算收入的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应，应当列入预算的收入，不得隐瞒、少列，也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。预算支出的编制，应当贯彻厉行节约、勤俭建国的方针，应当统筹兼顾、确保重点，在保证政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排其他各类预算支出。

五、经济和建设工作的领导管理权。经济工作包括制定宏观调控政策，利用经济杠杆，进行宏观调控，以保持国民经济健康、快速和稳定的发展。除了上面的编制和执行计划和预算的工作外，主要有：一是领导金融工作，通过对中央银行的领导来实现，中央银行制定货币政策并执行；发行人民币，管理人民币流通；持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备；经理国库等。二是领导税收工作，确定税收政策。三是领导商务工作，管理内外贸易活动，维护市场秩序。四是领导城市建设、道路建设和水利建设等工作。

六、教、科、文、卫和民政、公安、司法行政、监察等行政管理工作的领导和管理权。这些工作均设有专门的机构负责，国务院对它们的工作行使领导权，重大事项由国务院决定。其中司法行政工作是指与司法活动有关的行政管理工作，如司法机关的设置、经费、装备、人员编制、内部机构等。1979年的法院组织规定，各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理。1983年修改法院组织法时，各级人民法院要求改由法院自己管理，因此修改删去了有关司法行政机关管理法院的司法行政事务的规定。此后，司法行政的有关事务移交给法院、检察院自己管理。现在司法行政机关管理的司法行政工作主要是监狱、律师、公证等工作。

七、对外事务管理权。对外事务是指我国与外国或者国际组织交往的各项具体事务。缔结条约和协定是指我国行政机关代表中国政府同外国谈判和签署条约和协定。外交部在国务院领导下管理同外国缔结条约和协定的具体事务。中华人民共和国根据情况以国家、政府或者政府部门的名义同国外缔结条约和协定。以中华人民共和国名义谈判和签署条约、协定，由外交部或者国务院有关部门会同外交部提出建议并拟定条约、协定的中方草案，报请国务院审核决定；以中华人民共和国政府名义谈判和签署条约、协定，由外交部提出建议并拟定条约、协定的中方草案，或者由国务院有关部门提出建议并拟定条约、协定的中方草案，同外交部会商会后，报请国务院审核决定。属于具体业务事项的协定，经国务院同意，协定的中方草案由国务院有关部门审核决定，必要时同外交部会商。以中华人民共和国政府部门名义谈判和签署属于本部门职权范围内事项的协定，由本部门决定或者本部门同外交部会商后决定；涉及重大问题或者涉及国务院其他部门职权范围内的，由本部门或者本部门同国务院其他有关部门会商后，报请国务院决定。协定的中方草案由本部门审核决定，必要时同外交部会商。由国务院审核决定的条约、协定的中方草案，经谈判需要作重要改动的，重新报请国务院审核决定。

八、国防建设的领导管理权。我国在行政机关之外，设有中央军事委员会。两者的分工是：国务院负责国防建设，中央军委负责军队的领导和指挥。国务院领导和管理国防建设事业，主要是：编制国防建设发展规划和计划；制定国防建设方面的方针、政策和行政法规；领导和管理国防科研生产；管理国防经费和国防资产；领导和管理国民经济动员工作和人民武装动员、人民防空、国防交通等方面的有关工作；领导和管理拥军优属工作和退出现役的军人的安置工作；领导国防教育工作；与中央军委共同领导中国人民武装警察部队、民兵的建设和征兵、预备役工作以及边防、海防、空防的管理工作；法律规定的与国防建设事业有关的其他职权。国务院和中央军委都是由全国人大产生的平行的国家机构，而国防建设和武装力量的领导和指挥又是十分密切的，如何建立起两者之间的协调沟通机制呢？我国的国防法对此规定：国务院和中央军委可以根据情况召开协调会议，解决国防事务的有关问题。会议议定的事项，由国务院和中央军委在各自的职权范围内组织实施。

九、民族事务的领导和管理权。我国是一个统一的多民族国家，除汉族外，有55个少数民族。国家保障各少数民族的平等权利，保障各少数民族的合法权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。国家实行民族区域自治制度，在国家的统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。全国人大为此制定颁布了民族区域自治法。国务院要采取措施和手段，贯彻执行民族区域自治法，保障民族自治地方的自治机关行使自治权，并且依据民族自治地方的特点和需要，帮助民族自治地方加速发展社会主义建设事业。对于散居的少数民族，国务院也要制定具体的办法和措施，保障他们的合法权益。

十、办理华侨事务。华侨是指定居在国外，具有中国国籍的人。我国有众多的华侨分布在世界各国，为中国人民同居住国人民的友谊，当地经济的发展作出了重要贡献。归侨是指回国定居的华侨，侨眷是指华侨、归侨在国内的眷属。全国人大常委会于1990年9月审议通过了《归侨侨眷权益保护法》，对保护归侨和侨眷的合法权益作了规定。国务院设有侨务办公室，负责办理华侨、归侨和侨眷的有关事务。

十一、对各部门和各地方行政机关的监督权。为了保证政令的畅通，实现国务院的统一领导和管理，因而需赋予国务院相应的监督权。这种监督既包括对具体行政行为的监督，又包括对抽象行政行为的监督；既包括对违法违纪行为的监督，也包括对不适当行为的监督。

十二、行政区划的管理权。行政区域的划分是指行政区域的规模、范围和地界的确定，行政区划的建置是指行政区划的构成单位。我国的行政区划分为省、自治区、直辖市，自治州、设区的市，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇。其中省级建置的设立，由国务院提出建议，全国人大决定。自治州和县一级建置的设立，由省级人民政府提出建议，国务院决定。县以上行政区域的划分由国务院审查批准。

十三、省、自治区、直辖市内部分地区的戒严权。戒严是在紧急状态下国家采取的一项特别措施，以恢复正常社会秩序。我国宪法按戒严的地域范围，将戒严分为二种：一种是全国或者个别省、自治区、直辖市范围的戒严；一种是个别省、自治区、直辖市分部地区内的戒严，并规定了不同的决定机关。全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严，由国务院提请全国人大常委会决定；省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严，由国务院决定，总理发布戒严令。1982年宪法颁布以来，我国先后两次实施省、自治区、直辖市内部分地区的戒严，一是西藏拉萨，一是北京部分地区。1996年全国人大常委会审议通过了戒严法。根据戒严法，戒严期间，为保证戒严的实施和维护社会治安秩序，国家可以依照戒严法在戒严地区内，对宪法、法律规定的公民权利和自由的行使作出特别规定。戒严任务由人民警察、人民武装警察执行；必要时，国务院可以向中央军事委员会提出，由中央军事委员会决定派出中国人民解放军协助执行戒严任务。省、自治区、直辖市范围内部分地区的戒严，由省、自治区、直辖市人民政府组织实施；必要时，国务院可以直接组织实施。戒严令应当规定戒严的地域范围、起始时间、实施机关等事项。

十四、编制和人事管理权。编制审定主要是通过批准各部门的“三定方案”来实现的，即定职责、定编制和定人员。国务院任免的行政人员主要是各部的副部长、各直属机构的负责人和办事机构的负责人。对行政人员的培训、考核和奖惩，由于国家公务员法还没有制定出台，目前主要依据的是国家公务员暂行条例，另外还有1957年全国人大常委会批准的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》。对行政人员给予纪律处分，行政监察法是其依据之一。

十五、被授予的职权。即全国人大及其常委会，以明确的决议，将某些本应由权力机关行使的职权，授予行政机关行使。主要体现在立法授权方面，如1984年全国人大常委会授权国务院拟定有关税收条例草案，颁布试行。

此外，在实际生活中，国务院还有一些部门行政管理工作，如农业、国家安全、劳动和社会保障、国有资产的监督管理等，宪法虽没有规定，但也是国务院的重要职责。