答：党政机关下发的文件不是行政规章，不能作为行政处罚的依据。规章是行政机关根据法律、法规并为实施法律、法规而制定的本部门或本地区的行政管理的规范性文件的总称。从立法授权来看，有权制定规章的机关是国务院各部、委，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及国务院批准的较大的市的人民政府。由此可见，党政机关联合下发的文件既有政策又有规章的成分，但并不是属于规章。根据行政处罚的有关原则，行政机关只能依据法律、法规和规章作出行政处罚行为，党政机关联合下发的文件不能作为行政处罚的依据。