整理了《中华人民共和国行政强制法》第五条的全文内容、主旨和释义，以加深对行政强制法第五条的理解。中华人民共和国行政强制法第五条内容如下：

行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。

主旨

本条是关于行政强制适当原则的规定。

释义和理解

行政权的行使既要合法，也要合理、适当。适当原则也称为合理性原则，是在合法性基础上的对行政机关的更高要求，目的是防止自由裁量走向恣意。

合理行政已经成为共识，本条明确行政强制的设定和实施应当适当、合理，要符合比例原则。

一、设定行政强制应当适当

这是对法律、法规的立法机关提出的要求，要求设定行政强制时，应当保持谨慎的态度，在维护公共秩序和保护公民权利之间掌握平衡，既不能规定过多行政强制，将行政强制作为包治良药，也不能因噎废食，忽视行政强制的作用，对行政管理实际需求视而不见。依法具有行政强制设定权的立法机关，应当根据要达到的行政目的和具体情况，在是否设定行政强制、设定什么样的行政强制、什么情况和条件下设定行政强制等问题上遵循适当原则，发挥立法智慧，作出合理判断。本条还进一步明确，采用非强制手段可以达到行政管理目的，不得设定行政强制。本法第14条有关起草单位拟设定行政强制，必须采取听证会等正式形式听取意见，并说明设定必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见情况，本条规定与第14条规定的立法精神是一致的。

二、实施行政强制应当适当

这是对行政强制的实施机关提出的要求，要求在行政管理过程中，在选择执法方式和执法时机时，应当根据实际情况全面考虑，对行政强制应当持慎重态度，不得动辄采取行政强制措施。具体而言：

1、情节轻微的，能不实施就不实施。本法第16条规定，违法行为情节显着轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。第39条规定，对没有明显社会危害，涉案财物数量较少，当事人确无能力履行，中止执行满3年未恢复执行的，行政机关不再执行。同时，本条规定当事人不依法履行行政决定时，应当优先使用非强制手段。

2、查封、扣押、冻结的财物价值应当适当。本法第23条规定，查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。第29条规定，冻结存款、汇款的数额应当与违法行为涉及的金额相当。

3、行政机关在依法强制执行时，所选择的强制手段应当适当。（1）应当优先使用间接强制手段，包括代履行和执行罚。在代履行和执行罚无法实现行政目的时，才适用直接强制执行。（2）在实施直接强制执行时，也应当遵循适当原则，选择适当的强制手段。本法并没有对直接强制执行的手段作出统一规定，对多种强制手段都可以实现行政目的的，行政机关应当选择对当事人损害最小的方式。

三、对适当原则的具体理解

适当原则是行政法领域中的一项普遍原则，在行政强制领域中，也称比例原则。所谓比例原则，是指行政机关在可以采用多种方式实现某一行政目的的情况下，应当采用对当事人权益损害最小的方式，这样做才是适当和合理的。

根据比例原则，在强制手段和非强制手段都能达到行政管理目的时，应当采用非强制手段，不得采用强制手段；在实施强制手段时，在达到行政目的的前提下，应当采用对当事人损害最小的措施。

【引导案例】暴力执法导致暴力抗法行政强制应当适当

近年来，城管换装备的报道时常见诸报端。如上海浦东部分城管队员装备了钢铁头盔、防刺背心、防割手套和反光背心“四宝”。其中，防刺背心的外形酷似警察穿的“防弹背心”，胸口写“城管”，后背写着INSPECT（巡察），里面都是金属网，刀砍不进，重达3。3公斤。浦东城管的装备并非国内首创，广州、北京城管纷纷装备特种防暴服装、PDA终端、地下管线探测仪、激光测距仪等新式装备。

2009年4月24日，南京政治学院新闻传播系副教授、时事评论员肖余恨做客人民网访谈时表示，“重装城管"，是方向上的跑偏。城管执行的对象比较难缠，经常会遇到“暴力"抗法，甚至会遇到攻击，曾经发生过城管人员被刺身亡的例子。为了提高执法的力度、维护城管人员的安全，不少地方城管加强了装备。肖余恨认为，“这是不妥的，因为是颠倒了事实：看起来是为了对付暴力抗法，实际是暴力执法在先”。只有化解城市管理与摊贩生存的矛盾，消弭暴力执法与暴力抗法的对立，才能从根本上消除暴力执法。

【分析】上述材料，反映了行政执法（包括行政强制执法）实践中的暴力思维。而随后的观点，符合《行政强制法》确立的有限强制原则：采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。

根据《行政强制法》第5条的规定，除依法设定和实施外，行政强制应当以实现行政管理所要求的目标为限，不应采取总成本高于总利益的行为，例如，应该冻结50万元资金的，不能冻结超过50万元的资金或者整个账户；要扣押商店里的违禁品，不能连违禁品以外的所有商品都扣押。

上述材料显示的是，原本是较为激烈的执法手段，但行政强制却成为行政机关的执法首选。将城管队员从头到脚进行武装，意味着将执法对象类比为敌人式的对立人群，使行政强制成为目的，实现行政决定的义务或维护法定秩序只是一种附带的目标。

《行政强制法》试图通过确立适当性原则（这是比例原则的一个方面），在行政目的与作为手段的行政强制之间建立关联，以控制行政机关的裁量权限，防止权力滥用。

【解释】本条的规定体现了适当原则。从实体上说，行政主体依法实施行政强制应当以实现行政管理所要求的目标为限，应该冻结部分资金的，不能冻结整个账户。从程序上说，行政主体所采取的强制手段必须与要达到的目标之间有对应关系，要扣押商店里的违禁品，不能扣押违禁品以外的其他商品。