权能分解的原因

“权能分解”的根本原因，是社会生产力发展的客观要求，是由生产关系一定要适合生产力性质的规律所决定的。或者说，“权能分解”是社会生产力发展的必然结果。

计划经济体制下的国有资产经营管理形式，不适应社会生产力进一步发展的要求。在过去相当长的时期，我国实行高度集中的计划经济体制。国有资产经营管理采取国家所有、国家直接管理、国有资产所有权、占有使用权与经营权高度集中统一的形式。其主要表现是：国有资产所有权由各级政府部门行使；国家出资企业厂长、经理由政府直接任命；企业的产、供、销活动由国家通过计划下达；企业的投资和财产由国家无偿调拨；企业的收益、折旧和大修理补偿基金全部上缴国家，盈亏由国家统一负责；企业职工由国家统一安排，工资标准由国家统一制定。这种管理方式的特点是，国家直接控制企业生产经营活动，行政计划性强。实践证明，在新中国建立初期，国有资产存量不多，集中财力进行经济建设时期，高度集中的国有资产管理体制曾发挥过重要的历史作用。

但是，随着生产力的进一步发展，国有资产存量增多，国家出资企业数量增加，这种财产权利高度集中的管理方式则出现了许多不适应生产力发展的地方，主要表现为以下方面：

第一，政企不分。政府对企业干预过多，企业成为政府的附属物，不利于企业根据市场变化组织生产。

第二，国有资产所有权主体不明确。政府各个部门都宣称自己是国有资产的所有者，对国有资产负责，造成国有资产所有者主体多元化，形成事实上国有资产无人负责的局面，国有资产流失严重。

第三，国有资产宏观经营管理效益不高。政府按行业设置部门管理国家出资企业，导致事实上的部门所有制，限制了国有资产的流动和优化重组，形成了许多重复建设。

第四，国有资产微观使用效益下降。所有权、占有使用权与经营权不分的国有资产管理体制，导致国家出资企业没有财产责任，无偿使用国有资产，保值增值观念淡薄，国有资产闲置浪费严重，使用效益下降。

第五，国家出资企业经济效益下降。企业没有经营自主权，内在经营机制僵化，难以成为市场经营主体，不适应市场竞争，不能根据市场供求变化灵活组织生产，企业经济效益下降。

第六，国有资源性资产流失严重。所有权、占有使用权与经营权不分的后果是，中央政府各个部门难以具体经营管理国有资源，造成矿产资源采掘无序，乱采滥掘；森林资源乱砍滥伐；国土资源占用浪费严重；水产资源乱捕滥捞，造成枯竭，国家主权利益受到侵蚀。

第七，行政事业单位占用的国有资产补偿不足，损失浪费严重。行政事业单位占用的国有资产是通过财政拨付、国家无偿投资形成的。有的单位由于管理不力，账外资产数量很大，许多已成为个人所有，丢失浪费严重；有的单位把部分国有资产转作经营用途，不为国家提供收益，成为单位和个人的“小金库”，挥霍浪费，滋生腐败。

建立社会主义市场经济体制，目的是进一步解放生产力，促进生产力的进一步发展。它要求在国家宏观调控下，充分发挥市场在资源配置方面的基础性作用。这意味着要发挥价值规律的作用，由供求关系决定企业的生产经营。国家出资企业要在市场竞争中求得生存和发展，必须转换经营机制，成为自主经营的商品生产者。而要成为独立的法人实体，首先必须实行国有资产所有权、占有使用权、监督管理权与经营执行权的分离。政府作为国有资产的所有者和占有使用者，必须行使所有权、占有使用权和监督管理权。因此，社会主义市场经济的发展就在客观上提出了国家出资企业所有权、占有使用权、监督管理权与经营执行权相分离的要求。其实质，仍然是社会生产力的进一步发展，要求有重新构造的财产权关系与之相适应。