整理了《中华人民共和国立法法》第九条的全文内容、主旨和释义，以加深对立法法第九条的理解。中华人民共和国立法法第九条内容如下：

本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

主旨

本条是关于全国人大及其常委会授权国务院制定行政法规的规定。

释义和理解

一、什么是授权立法

本条规定的授权立法，是指全国人大及其常委会专门作出决定，授权国务院根据授权决定行使立法权的活动。

(一)授权立法的范围

在立法法制定过程中，有一种意见认为，立法法规定的授权立法，应当既包括专门作出授权决定的授权，又包括法律中的授权。经反复研究，最后没有采纳这一意见。主要考虑是：第一，法律规定要求有关机关作出规定的，性质不尽一样。有些本来是属于应由法律规定的，因制定该法律时，由法律作统一规定的条件还不太成熟，所以授权有关机关作规定。也有一些本来就不是应由法律作规定的，而是为保证法律的贯彻执行，要求有关机关制定相应的规定，这种情况并不是一种授权，而是一种义务性规定。所以，如何区分法律中哪些规定属于授权，哪些不属于授权，比较困难。第二，根据法律的授权制定有关规定，就是执行法律，不作为授权立法看待，有利于加强对专门决定的授权的规范。

(二)授权主体

授权主体，就是有权作出授权决定，赋予其他国家机关行使某种立法权的国家机关。在立法法的制定过程中，对哪些主体可以作出授权，有三种不同意见：一种意见认为，凡是有权制定法律、法规、规章的机关，都可以授权其他机关行使部分权力。另一种意见认为，只有国家权力机关才能授权其他机关行使部分权力，行政机关的行政法规、规章制定权本身就是属于授权立法权，不能再授权其他机关行使。第三种意见认为，只有全国人大及其常委会才能授权其他机关行使部分立法权，其他机关的立法权不是本身固有的，是国家通过宪法和法律授予的，因此，不能转授权给其他机关行使。立法法只规定，全国人大及其常委会可以作出授权决定，将全国人大及其常委会的部分专属立法权授予其他有关机关行使。

根据立法法的规定，在我国，只有全国人大及其常委会才能成为授权主体。这是因为，根据宪法规定，全国人大及其常委会行使国家立法权。国家立法权具有最高性、主权性、独立性的特点，因此，它可以派生其他立法权。虽然国务院可以制定行政法规，省、自治区、直辖市人大及其常委会可以制定和批准地方性法规，民族自治地方人民代表大会可以制定自治条例和单行条例，国务院各部门和有关地方政府可以制定规章，但行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的制定权不是国家立法权，其本身是国家授予的，不具有派生其他立法权的功能，不能授权其他机关行使立法权。因此，国务院和省、自治区、直辖市人大及其常委会、民族自治地方的人民代表大会、国务院各部门和有关地方政府，不能成为授权主体。

(三)被授权主体

被授权主体，是指被授予立法权的机关。在立法法的制定过程中，对哪些主体可以成为被授权主体，曾有不同意见。一种意见认为，全国人大及其常委会只能授权同级的行政机关和下一级的国家权力机关。另一种意见认为，不应限于同级行政机关和下一级国家权力机关，只要全国人大及其常委会认为有必要授予某机关部分立法权，就可以授予。实践中，全国人大及其常委会不仅授权过国务院，也授权过广东省、福建省人大及其常委会，还授权过深圳、珠海、汕头、厦门等市。立法法本条规定，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，就专属立法权范围内的部分事项，先制定行政法规。至于对地方上的国家机关授权立法问题，则没有作为一项基本制度规定下来，也没有撤销过去对有关地方的授权。这可以理解为，如果实践中确有必要，仍可以采取个案解决的办法，授权某些地方国家机关立法。

二、改革开放以来对国务院的授权情况

1982年宪法颁布以来，全国人大及其常委会曾三次作出决定，在立法问题上，对国务院进行授权。三次授权的情况如下：

第一次是，授权国务院对全国人大常委会制定的法律进行部分修改和补充。1983年9月2日，六届全国人大常委会第二次会议决定，授权国务院对五届全国人大常委会第二次会议原则批准的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的部分规定作一些必要的修改和补充。由全国人大常委会制定的法律原则上只能由全国人大常委会进行修改和补充，国务院只能执行法律，而无权对法律进行修改和补充。但由于法律在执行过程中会遇到一些新情况和新问题，都等全国人大常委会进行修改和补充就难以适应实际需要。特别是上述常委会批准的两个暂行办法就是由国务院制定的，因此，人大常委会决定授权国务院对其进行修改和补充是适宜的。

第二次是，授权国务院对某些只能由全国人大常委会立法的具体事项即专属立法事项先制定行政法规。1984年9月18日，六届全国人大常委会第七次会议决定，“授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人大常委会审议。”在国外，有关税收事项的立法权是专属于议会的。在我国，如何确定公民的纳税义务，也必须由全国人大及其常委会予以规定。上述授权基于的情况是，相关税制改革方面的事项由于法律规定的条件不成熟，但在实践中又需要对一些改革措施予以规范，并为制定法律积累经验，因此，人大常委会将这一专属立法权的事项授予国务院行使。但这项授权是十分慎重和严格的。全国人大常委会在授权决定中要求，国务院根据授权制定的税收条例，只能以草案形式发布，并需要根据试行的经验加以修订，提请全国人大常委会审议。

第三次是，1985年4月10日，六届全国人大第三次会议作出决定，授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的有关问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人大及其常委会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人大常委会备案。这是一项范围相当广泛的授权。根据授权决定，在经济体制改革和对外开放方面，国务院根据宪法，既可以对应当由全国人大及其常委会制定法律，又尚未制定法律的事项先制定行政法规，也可以在根据有关法律和决定制定暂行的规定或者条例时，对有关法律和决定作出修改和补充性的规定。但国务院无论是对有关事项先制定行政法规，还是制定规定或者条例时对有关法律和决定作出修改和补充，都不得同有关法律和全国人大及其常委会的有关决定的基本原则相抵触。由于这一授权范围相当广泛，为保证国务院正确使用这一授权，全国人大在这一授权决定中还规定，国务院对于根据该授权决定制定的行政法规，须报全国人大常委会备案；经过实践检验，条件成熟时由全国人大或者全国人大常委会制定法律。

三、规定授权立法的必要性

在立法法的制定过程中，对应否保留授权立法以及如何规范授权立法曾有过两种不同意见。一种意见认为，随着民主与法制的发展，国家和社会生活的各个方面已基本有法可依。现在，对应当由法律规定的事项，就应当由全国人大及其常委会立法，如果制定法律的条件不成熟，可以通过制定政策的形式予以规范，不宜作范围和期限都不明确的笼统的授权。建议收回全国人大及其常委会所作的授权。如果个别情况需要继续授权的，可以由全国人大及其常委会重新授权。更多的同志认为，目前情况下应当保留授权立法制度，但需要总结授权立法的实践经验，对授权范围、授权期限、授权立法权的行使等问题，作出进一步规范，以便今后更好地发挥授权立法的作用。

经研究，多数意见认为，80年代全国人大及其常委会先后三次作出决定，授权国务院对有关改革开放的事项制定行政法规。这三次授权，对加快立法步伐，促进经济建设和改革开放，起到了积极作用。各方面的反映也是好的。现在，我国正处于经济体制改革和对外开放过程中，考虑建立和完善社会主义市场经济体制需要一个过程，到2010年形成比较完备的法律体系之前，还有一些市场经济急需的规范，制定法律的条件尚不成熟，仍需国务院先制定行政法规，待条件成熟再上升为法律。因此，目前保留对国务院的授权立法是必要的。

具体说，全国人大及其常委会授权国务院制定行政法规，主要考虑了以下几方面的因素：

第一，宪法的有关规定以及全国人大及其常委会与国务院的关系，决定了国务院可以成为全国人大及其常委会授权立法的对象。宪法第八十九条规定了国务院的18项职权，其中，最后一项就规定，国务院有权行使“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。”这里所说的其他职权当然也包括了全国人大及其常委会授予国务院行使的立法性职权。这一规定是全国人大及其常委会对国务院进行授权的宪法依据。全国人大与国务院在重大问题是决策与执行的关系，国务院由全国人大产生，向全国人大负责并报告工作，受全国人大监督。全国人大与国务院的这一关系决定了国务院可以是全国人大及其常委会授权立法的对象。

第二，随着我国经济体制改革和对外开放的不断深入，社会利益日益多元化，社会关系渐趋复杂，许多新型的社会关系急需用法律及时调整。但全国人大及其常委会是国家最高立法机关，制定法律的周期较长，程序复杂，并注重制定法律的稳定性，因而，在改革开放和经济体制改革过程中，都要求全国人大及其常委会予以立法，将不能适应迅速变化的社会生活的需要。

第三，国务院是中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，负责执行权力机关制定的法律，统一领导全国的行政管理工作，有许多事项由国务院先制定行政法规，既能适应行政管理的需要，也能为全国人大及其常委会制定法律积累经验。而目前我国的法制建设还不够完备，有一些社会关系还没有相应的法律加以规范，如果不允许国务院及时地创制一些社会行为规范，将不能适应日益复杂的社会管理的需要。

第四，在保留授权立法的同时，应对授权立法进一步予以规范和完善：一是全国人大及其常委会可以作出决定，授权国务院根据实际需要，就应当由法律规定的部分事项先制定行政法规；二是除规范授权立法的对象、权限范围外，被授权机关应当严格按照授权的目的和范围行使这些权力；三是经过实践积累经验，制定法律条件成熟时，应当及时由全国人大及其常委会制定法律，法律制定后，相应立法事项的授权终止；四是根据授权制定的法规应当报授权机关备案。这样，随着法律的日渐完善，逐步形成比较完备的法律体系，授权立法的范围自然就缩小了。

本条规定，全国人大及其常委会根据实际需要，可以作出决定，授权国务院将应当由本法第八条规定的部分事项先制定行政法规。而没有规定全国人大及其常委会可以授权地方权力机关就某些事项先制定地方性法规。在起草和制定立法法的过程中，立法机关对这一问题进行了认真研究。1999年10月18日提交全国人大常委会审议的立法法草案第十一条曾这样规定：“全国人民代表大会及其常务委员会根据实际需要，可以作出决定将应当由法律规定的事项，授权省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会先制定地方性法规，但有关国家主权、犯罪与刑罚、公民政治权利和人身自由权利的强制措施和处罚、司法制度等不能授权地方作规定。”后来，立法法草案删去了这一条。

在常委会的讨论和进一步向各方面征求意见的过程中，比较多的意见认为，改革开放以来，地方性法规基本上是为执行法律、行政法规需要作出具体规定的事项和对地方性事务作出规定。对中央专属立法事项，地方是不能涉足的。在中央专属立法事项外，尚未制定法律的事项，地方可以先制定地方性法规，积累立法经验。实践中，已能够适应地方立法的需要。全国人大及其常委会曾先后作出决定，授权广东、福建、海南三省以及深圳、厦门、珠海、汕头等经济特区的人大及其常委会根据具体情况和实际需要，就某些应当制定法律的事项先制定地方性法规，在本地方实施。全国人大及其常委会对上述地方权力机关的几次立法授权，适应了改革开放过程中出现的新情况和新问题的需要，是适时的，实践证明效果也是好的。但是不宜将这一做法作为一项基本制度在立法法中规定下来。而立法法对全国人大及其常委会向地方权力机关的立法授权不作具体规定，并不否定对地方的授权；实践中，根据具体情况和实际需要，全国人大及其常委会在必要的时候仍然可以对地方权力机关进行授权。

立法机关经过反复研究，决定在立法法中只对国务院和经济特区的授权立法作出规定，而不对地方人大的授权立法作出特别规定。主要考虑是：第一，除全国人大及其常委会的专属立法权外的事项，如果没有制定法律、行政法规时，可以先制定地方性法规。这个问题立法法中已有规定。第二，只能制定法律的事项，都是政治、经济等基本制度，如果制定法律的条件不成熟，可以授权国务院制定行政法规，因为现在市场经济的改革已在全国全面推行，由国务院制定有利于中央对改革的领导，也有利于法制的统一。第三，有的同志提出，有些法律、行政法规的某些规定，不适用了，如50年代制定的城市街道办事处条例，是否授权地方可以制定地方性法规予以变通。如果由于情况的发展，原来法律、行政法规的某些规定不适用了，就应当对不适用的法律规定加以修改和完善，而不是授权地方可以变通。第四，如果是因为个别地方特殊情况的需要，可以对该地方进行授权，但不宜作为一项基本制度确定下来。这有利于国家法制的统一。

四、授权事项的范围

国务院可以获得授权的范围，是全国人大及其常委会专属立法权范围内尚未制定法律而又可以授权的事项。具体包括以下几层含义：1.授权的范围是全国人大及其常委会专属立法权范围内的事项。对于属于全国人大及其常委会专属立法权范围的事项，国务院无权制定行政法规。如果要制定行政法规，就应当取得授权。2.该事项必须是全国人大及其常委会尚未制定法律予以调整的。如果已经制定法律，就不须授权。3.该事项必须是由全国人大及其常委会制定法律的条件还不成熟。制定法律条件成熟的事项，就应当直接制定法律，也不须授权。4.该事项必须是急需制定法规予以调整的，否则，将影响到国家政治、经济和社会生活的一个方面乃至全部，影响国务院行政管理工作的顺利进行。5.该事项必须是可以授权的。专属立法权范围内有些事项在任何情况下都只能由全国人大及其常委会制定法律，而不得授权国务院制定行政法规。

在本法第八条所列举的专属立法权中，绝大多数已有法律的规定。比如，在国家主权方面，已有缔结条约程序法、国防法、兵役法等；在人民政府的产生、组织和职权方面，已有国务院组织法和地方组织法；在特别行政区制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度方面，已有香港特别行政区和澳门特别行政区的基本法、民族区域自治法和村委会组织法、居委会组织法等；等等。对于已有法律规定的事项，全国人大及其常委会就不须授权。而对属于专属立法权尚未制定法律的事项，立法条件已经成熟的，全国人大及其常委会可以立法，而不须授权国务院制定行政法规。因此，国务院实际获得立法授权的，只能是全国人大及其常委会专属立法事项中可以授权的，没有法律规定的，制定法律条件尚不成熟的，又为管理国家政治、经济和社会生活所急需调整的事项。

除去全国人大及其常委会专属立法权中已有法律规定或者制定法律条件成熟而不须授权的事项外，下列事项不能授权国务院制定行政法规：1有关犯罪和刑罚的事项；2对公民政治权利的剥夺和限制公民人身自由的强制措施和处罚的事项；3有关司法制度的事项等。为什么这些事项不能授权呢？

第一，在我国，人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人大和地方各级人大。全国人民代表大会是最高国家权力机关，全国人大常委会是它的常设机关，全国人大及其常委会集中了全体人民的意志和利益，是全体人民的代表机关。因此，有关全体公民基本权利和人身自由的事项，应当由最高国家权力机关决定。而犯罪与刑罚，涉及公民的基本权利和自由，其立法权只能属于全国人大及其常委会，不应让渡和转授。

第二，对公民政治权利的剥夺、限制公民人身自由的强制措施和处罚，也是涉及公民基本权利和自由的事项，其立法权也只能专属于全国人大及其常委会。虽然刑法已将剥夺政治权利作为刑罚的一种予以规定，但是，由于言论、出版、集会、结社、游行示威等政治权利和自由，是公民的十分重要的权利，对公民违法行为剥夺政治权利的处罚只能由全国人大及其常委会设定，任何机关都不得擅自设定剥夺政治权利的处罚。在实践中，适应形势发展的需要，有可能除了刑法规定的现有犯罪种类以外，还需要对新的罪名设定剥夺政治权利的处罚；在特殊情形下，有可能还需对某一危害社会但又不足以构成犯罪的行为规定剥夺政治权利的处罚，但是，这种处罚的设定权只能专属于全国人大及其常委会，而不得授予其他任何机关。

虽然刑事诉讼法、民事诉讼法、治安管理处罚条例以及行政处罚法等法律对有关限制公民人身自由的强制措施和处罚的事项已作出规定，但是，同样地，基于公民人身自由权利的特殊性，又由于在实践中，适应形势发展的需要，有可能需要规定新的限制公民人身自由的强制措施和处罚，因而这一权力也只能由全国人大及其常委会行使，而不能授权。

第三，对有关司法制度事项的立法，全国人大及其常委会不得进行授权。司法制度包括两个方面的内容，一是有关司法机关的产生、组织和职权方面的制度。包括人民法院、人民检察院的产生、组织和职权制度，以及公安机关、国家安全机关在司法程序中的侦查制度。二是有关诉讼的制度。包括刑事诉讼程序、民事诉讼程序、行政诉讼程序中诉讼原则、诉讼法律关系、侦查制度、起诉制度、证据制度、辩护制度、审判制度、法律监督制度和执行制度等内容。由于人民法院、人民检察院都由人大产生，对人大负责，受人大监督，在行使职权方面，人民政府与人民法院和人民检察院之间没有领导和被领导、管理和被管理的关系；也由于国家的侦查、审判和检察工作直接体现了社会的正义和公道，与全体公民的基本权利和自由密切相关，因此，有关人民法院、人民检察院的产生、组织和职权制度，有关公安机关、国家安全机关与诉讼程序相关的职权制度，以及诉讼程序中各项制度的事项，只能由全国人大及其常委会制定法律予以规范，而不得进行授权。

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