整理了《不动产登记暂行条例》第六条的全文内容、主旨和释义，以加深对不动产登记暂行条例第六条的理解。不动产登记暂行条例第六条内容如下：

国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。

县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。

主旨

本条主要规定的是不动产登记机构的设置。

释义和理解

一 、登记机构是政府部门，不再是人民政府登记机构必须明确，因为这涉及谁登记谁负责的问题，也就是当登记发生错误被诉讼时谁是被告的问题。以前土地登记错了，市县人民政府是被告，但是房屋登记错了，则是由住建部门作为被告。这就是由于登记主体不同所造成的。目前社会公众一般只是关心由哪个部门负责登记的问题，没有意识到政府登记和部门登记之间的区别。目前我国的不动产登记主体主要包括三种形式：一是法律规定由人民政府登记；二是法律规定直接由部门登记；三是同一法律中既规定了政府登记，又规定了部门登记。

从我国改革的具体情况来看，《条例》规定由作为政府部门的不动产登记机构全面承担不动产统一登记的职责较为适宜，理由如下。

一是部门登记符合中央关于不动产登记职能整合的相关要求。《国务院机构改革和职能转变方案》中明确提出“整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责……分别由一个部门承担。”《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》也肯定了“由国土资源部指导监督全国土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记、海域登记等不动产登记工作”。从中央的要求来看，一直强调政府部门在不动产登记中的作用。

二是部门登记符合减少审批环节，提高行政效能的改革精神。党的十八大提出，要简政放权、深化行政审批制度改革，行政体制改革要提高政府行政效率和效能。从地方建设用地使用权登记的审查实践来看，首先由经办人提出审查意见，同时还需要审查科室负责人的初审意见，然后是分管领导的审核意见，之后报政府批准同意，最后办理登记。实际审查工作均由国土部门实际承担，政府只是加盖印章，并不从事具体的审查业务。有的甚至专门将刻有“土地登记专用章”的印章交由国土局保管，由国土局负责代政府盖章，政府审查完全流于形式。因此，本着减少不必要的审批环节、提高行政效能的原则，由部门登记更加适当。

三是部门登记符合责权统一的行政原则。实践中，不动产统一登记的实际审查职责都由部门完成，但是却以政府的名义对外作出具体行政行为。发生矛盾纠纷时，被诉的主体是政府，使得登记具体审查主体和责任的承担主体之间发生了分离，不利于登记机关依法履行职责。因此，由部门进行登记，更加符合权责一致原则的要求，有利于对登记行为形成监督，提高登记工作的质量。

四是部门登记符合地方改革的实践。从房地产统一登记的地方实践来看，登记机关普遍为政府部门。例如， 《 重庆市土地房屋权属登记条例》第六条、《 上海市房地产登记条例 》第五条、《 深圳市房地产登记若干规定（试行） 》第三条、《 珠海市房地产登记条例 》第三条等都将房地产登记机构规定为政府部门。

五是部门登记符合域外相关做法。从域外不动产登记的设立机关来看，均由法院或者政府的组成部门进行登记。以中国台湾地区 《 土地登记规则 》 为例，土地登记的职责也是由土地所在地之直辖市、县（市）的地政机关办理。地政机关是不动产登记机关，并不是市县政府进行登记。

二 、不同层面不动产登记机构的设置

（一）国家层面不动产登记机构的设置。本条第一款确认了国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作，这是《 条例 》对国务院机构改革成果的确认，是对《 关于整合不动产登记职责的通知 》的具体贯彻，这有利于提高政府行政效能，有利于减少部门职责交叉和分散。从管理实践来看，由国土资源管理部门负责全国不动产统一登记工作也具有一定合理性。关于这一点，由于《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》已经作出了明确的规定，条例起草过程中不存在争议。

（二）地方层面不动产登记机构的设置。地方的不动产登记工作，究竟由国土资源主管部门负责还是由其他部门负责，一直是立法过程中的争议焦点。因为《 中央编办关于整合不动产登记职责的通知 》（以下简称《通知》）的发文对象只是国土资源部、住房城乡建设部、农业部、林业局、海洋局，规范调整的也只是这5个部门的职责，至于地方机构如何设置，《 通知 》没有作出规定。因而有部门提出应当尊重地方事权，尊重地方工作实际，由地方自己决定如何设置不动产登记机构，因此《 条例 》没有明确规定地方的不动产登记机构设置在哪个部门，只是概括地规定县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。

不管地方的不动产登记机构设置在哪个部门，都应当坚持以下两点：

一是机构必须统一，必须由一个部门负责。实践中，有的观点认为地方只要设立统一的窗口即可，不需要机构统一，只需要统一受理当事人申请、统一对外发证，至于登记工作还是由各个部门各自办理。这种观点坚持的是继续分散登记做法，不是统一登记，极容易出现各个部门相互推诿的现象，分散登记的弊端无法避免，无法实现《 国务院机构改革和职能转变方案 》所提出的“ 减少部门职责交叉和分散 ”的目标，与中央所提出的“ 对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记 ”是背道而驰的，应当坚决反对。

二是应当接受上级人民政府对不动产登记主管部门的指导、监督，最后到国家层面，应当是接受国土资源部统一的指导监督，不得接受其他不动产行政主管部门的指导监督。因为按照《 通知 》精神，其他部门最多只是协同指导相应的不动产登记工作，否则就容易政出多门，又回到原来分散登记的老路。