整理了《湖南省行政程序规定》第四十七条的全文内容、主旨和释义，以加深对湖南省行政程序规定第四十七条的理解。湖南省行政程序规定第四十七条内容如下：

规范性文件不得创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项。 规范性文件对实施法律、法规、规章做出的具体规定。不得与所依据的规定相抵触；没有法律、法规、规章依据，规范性文件不得做出限制或者剥夺公民、法人或者其他组织合法权利或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。

主旨

本条是关于规范性文件制定权限的规定。

释义和理解

规范性文件是一种抽象行政行为，这就要求行政机关在做出该行政行为时，遵循法定权限。本条重在对规范性文件的权限加以规范和限制。

一、规范性文件不得创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项。

规范性文件主要用于执行法律、法规、规章，所以规范性文件的效力位阶是最低的，而且规范性文件不属于法的范畴。《湖南省全面推进依法行政五年规划》规定：“严格按照法定权限和法定程序制定规范性文件。……规范性文件不得创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项。”

根据《行政许可法》的规定，只有法律、法规可以设定行政许可省级规章只能设定临时性的行政许可，其他规范性文件一律不得设定行政许可。《行政处罚法》规定，法律、法规可以设定行政处罚，规章只能设定警告和一定数量的罚款，其他规范性文件不得设定行政处罚。目前我国行政强制法和行政收费法尚未出台，还没有明确行政强制和行政收费的设定权限。行政强制一般是指行政机关为制止、预防违法行为或者在紧急情况下，依法采取的对有关对象的人身、财产和行为自由加以暂时性限制，使其保持一定状态的各种方式和手段。从《行政强制法（草案）》来看，对行政强制的设定权进行了严格限制，主要由法律设定，规范性文件无权设定。从其他省市出台的规范性文件管理和监督办法来看，也对规范性文件的权限作了上述限制。例如《北京市行政规范性文件备案监督办法》第四条规定：“行政规范性文件不得设定下列内容：（一）行政处罚；（二）行政许可；（三）行政收费；（四）其他应当有法律、法规、规章规定的事项。”

二、规范性文件不得与法律、法规、规章抵触

规范性文件不得与法律、法规、规章相抵触，既是为了维护法制的统一，也是规范性文件的性质所要求的。规范性文件主要用于执行法律、法规、规章，只能在法律、法规和规章所规定的范围内，做出补充和实施性的规定，不得与法律、法规、规章相抵触。

三、规范性文件不能限制、剥夺权益或者增加义务

根据《湖南省全面推进依法行政五年规划》的要求，没有法律、法规、规章规定，规范性文件不得做出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。实践中，一些行政机关通过规范性文件变相增加群众负担，剥夺限制群众的合法权益，严重损害了群众的利益，影响了政府的形象。从众多兄弟省市已经出台的法规、规章来看，都明确规定严禁规范性文件做出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。例如《北京市行政规范性文件备案监督办法》第四条规定：“……不得增设公民、法人和其他组织的义务，不得限制法律、法规、规章赋予公民、法人和其他组织的权利”。