整理了《上海市城市管理行政执法条例》第一条的全文内容、主旨和释义，以加深对上海市城市管理行政执法条例第一条的理解。上海市城市管理行政执法条例第一条内容如下：

为加强城市管理行政执法工作，规范行政执法行为，提高行政执法效率和水平，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》等有关法律、行政法规的规定，结合本市实际，制定本条例。

主旨

本条是关于立法目的和依据的规定。

释义和理解

本条首先明确了本条例的立法目的，即加强城市管理行政执法工作，规范行政执法行为，提高行政执法效率和水平，保护公民、法人和其他组织的合法权益。其次明确了制定本条例的主要依据，即《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》等法律、行政法规，以及本市的具体情况和实际需求。

一、立法目的

行政执法是行政机关行使职权的手段和方法，也是与人民群众的权益直接相关的经常性的管理活动。因此，行政执法的质量和水平直接影响到依法治国的实现。近些年来，随着我国行政管理体制改革的逐步开展和深化，各地方、各部门都在积极探索推进行政执法制度创新，努力提高行政执法和依法行政水平。推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作，就是这些年来尝试并不断推进的一项重要执法创新。在行政执法创新的过程中，相对集中行政处罚制度和综合行政执法制度在城市管理领域的实践，常常被笼统地被简称为城管执法。

从上世纪90年代开始，为提高行政管理效率，建立“精简、统一、高效”的行政管理体制，我国部分城市在中央的统一部署下，开始在城市管理领域开展行政执法体制的改革尝试，将原先分散由多个部门实施的行政处罚集中到一个部门来综合行使。1996年颁布的《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”此后，国务院持续不断地强调和推进这项工作，陆续发布了一系列文件。

2002年，国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》规定，国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作，并对相对集中行政处罚权的范围进行了界定。同年，国务院办公厅转发中央编办《关于清理整顿执法队伍实现综合行政执法试点工作意见的通知》，要求“两个相对分开”，实现政策制定职能与监督处罚职能相对分开，监督处罚职能与技术检验职能相对分开，实行综合行政执法。2004年，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》，对我国行政体制改革的原则、目标和措施进行了全面阐述。《纲要》强调加快建立权责明确、行为规范、保障有力的行政执法体制，继续开展相对集中行政处罚权工作，推进综合执法试点。

上海市也在不断探索相关的体制调整和改革工作，探索建立与市场经济发展相适应的行政管理和行政执法体制。1996年，根据《中华人民共和国行政处罚法》和国务院《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》，本市确立了城市管理相对集中行政处罚权工作分街道、区、市“三步走”的工作方针。1997年，经市人大常委会授权，上海市在街道层面试行了简易程序的相对集中行政处罚权工作。2000年7月13日，上海市第十一届人大常委会第20次会议审议通过了《关于同意在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定》，在10个中心城区分批开展区级层面的相对集中行政处罚权工作，授权试点区组建城市管理监察大队并行使决定规定范围内的行政处罚权，进行以市容市貌管理为主要内容的综合执法试点，原街道监察队不再具有相关行政处罚的主体资格。根据市人大的决定，上海市人民政府于2000年9月20日颁发了《上海市城市管理综合执法暂行规定》，明确试点区人民政府负责设立区城市管理监察大队，受区人民政府领导。10个试点区人民政府分三批，先后归并了区一级市容环卫、路政、绿化等专业执法队伍和街道监察队，组建了区县城市管理监察大队，行使本市地方性法规和市政府规章规定由区级行政机关和法规授权的区级组织实施的行政处罚权。在总结试点经验的基础上，市政府报经市人大同意，决定终止试点，在全市19个区县全面推开综合执法工作。2004年1月5日，市政府发布了《关于本市开展区县城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》和《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》，进一步深化城市管理行政执法改革。2005年，根据国务院文件精神及中央编委的批复，市委、市政府决定在市级层面推行城市管理相对集中行政处罚权工作，在原市市容环卫局增挂“上海市城市管理行政执法局”（以下简称市城管执法局）的牌子，实行“两块牌子，一套班子”，郊区、县则继续推进城市管理行政执法体制改革。2008年10月，根据市委、市政府的决定，市绿化局与市容环卫局、城管执法局合并，组建市绿化市容管理局，加挂市城管执法局牌子。

2011年11月，为加强本市城市管理行执法工作，市人民政府正式向市十三届人大常委会第三十次会议提交了城市管理行政执法法规草案，市人大常委会经过三次审议，于2012年4月19日经市十三届人大常委会第三十二次会议表决通过。

2015年6月18日, 由上海市第十四届人民代表大会常务委员会第二十一次会议审议通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于修改 〈上海市城市管理行政执法条例〉的决定》，自2015年7月15日起施行。

具体地说，本次立法目的主要包括四个方面：

一是加强城市管理行政执法工作。本市城市管理行政执法活动开展十多年来，在维护城市市容市貌，提高城市管理水平，保障上海世博会成功举办等方面发挥了积极作用，取得了明显成效。与此同时，城管执法工作中还存在亟待完善之处，例如，存在执法边界模糊、管理体制不顺、职责划转不科学、执法依据支撑不足、执法保障不到位，等等问题。为满足当前城市管理工作的需要，推动有关方面进一步达成共识，形成合力，从而提高本市城市管理行政执法的法治化水平，城市管理行政执法地方性法规的制定工作显得尤为重要。

二是规范行政执法行为。行政执法的规范性是指行政执法活动应当严格按照法定的规则和标准实施，是依法行政的重要体现。党的十六大报告指出，一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力和水平有待进一步提高。解决这些问题，必须全面推进依法行政，建设法治政府。加强行政执法的规范性是提升各级政府及其职能部门依法行政能力的重要抓手，事关人民群众的利益、政府的形象，以及经济社会的全面发展。为此，本次条例重点规范了城管执法部门实施行政执法的权限来源，明确了城管执法部门具体实施行政执法行为的程序，并设定了相关监督机制和相应的法律责任追究机制。

三是提高行政执法效率和水平。提高行政效率和水平是当前形势下加强城市管理行政执法的重要课题。改革开放以来，我国城市化进程发展迅速，城市化率大幅提升。与城市化进程相伴随的是人口流动程度和城市管理压力的提升，对城市管理行政执法提出了更好的要求。在这种背景下，城市管理领域行政执法的效率和水平被提到了十分重要的位置。因此，城管执法部门既要注意探索提升行政执法效率的方法，更快捷、更低成本的耗费来达到城市管理目标，又要时刻注意行政执法的水平，确保执法公平、公正。

四是保护公民、法人和其他组织的合法权益。保护人民群众的合法权益是地方性法规的基本出发点。广大公民、法人和其他组织是组成社会的基本元素，他们有追求舒适生活环境的合法权益。行政执法的目的就是为了给公民、法人和其他组织营造更舒适的生活环境，这也体现了宪法关于“尊重和保障人权”要求的具体体现。换言之，维护公民、法人和其他组织的合法权益是行政执法的目标，具体的执法措施是行政执法的手段。如果颠倒了目标和手段，必然会导致行政执法价值的异化。近年来，在我国个别城市发生了少数城管执法人员执法不够规范，有的案件造成了不好的社会影响，从而激化了人民群众与行政执法部门之间的矛盾。为此，本次上海市城市管理行政执法条例将“保护公民、法人和其他组织的合法权益”列为条例的立法目的，期望藉此对所有承担城市管理行政执法的部门和人员提出总体上的要求。保护公民、法人和其他组织的合法权益应当是贯穿于整个行政执法全程的价值要求，也是指导本次条例中具体制度设计的基本理念。

二、立法依据

本条例的立法依据包括上位法、国家有关政策文件和本市实际情况。制定本条例直接的上位法依据是1996年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》，以及2011年颁布的《中华人民共和国行政强制法》等法律法规。行政处罚法第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”在行政处罚的实施过程中，执法部门还需要依法对违法行为进行调查，实施必要的检查手段和强制措施。根据行政强制法第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”这一规定将与特定的行政处罚权相关的行政强制措施权也授予了综合执法部门。此外，行政诉讼法、行政复议法、行政监察法、公务员法，等等法律法规也都是制定本条例的上位法依据。

1996年行政处罚法颁布之后，国家在推进城市管理领域行政执法体制改革方面下发了一系列重要文件，这些文件规定也是本条例制定的重要依据。这些文件包括以下一些：（1）1996年，国务院发布《关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》（国发〔1996〕13号）；（2）1999年，国务院发布《关于全面推进依法行政的决定》（国发〔1999〕23号）；（3）2000年，国务院办公厅发布《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号）；（4）2002年8月，国务院发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）；（5）2002年10月，国务院办公厅转发中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发〔2002〕56号）；（6）2003年，中央编办、国务院法制办发布《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发〔2003〕4号）；（7）2004年《国务院全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）。（8）2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）；（9）2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）

除了上述提到的国家法律法规以及相关文件之外，本市开展城市管理行政执法的实际情况也是本条制定的重要依据。相关情况我们已在立法背景中进行了介绍，值得一提的是，本市在多年的执法实践中，既积累了一定的经验，也发现了城管执法中明显存在的体制不顺、协调不够、权限不明确、保障不力、监督不细等方面的问题，进一步认识到城管执法体制改革的约束条件和前进方向。2004年1月，市政府根据国务院授权发布实施《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》，进一步推进城市管理相对集中行政处罚权工作。暂行办法的实施，促进了本市城市管理相对集中行政处罚权工作的发展。几年来，本市城管执法部门在维护城市市容市貌，提高城市管理水平，保障上海世博会成功举办等方面发挥了积极作用，取得了明显成效。为本次地方立法积累中重要的经验。

市委市政府《关于进一步完善本市区县城市管理综合执法体制机制的实施意见》在总结上述工作经验的基础上，提出了理顺街镇城管执法体制、做实区县城管执法机构、健全公安机关的执法保障机制、整合城管综合执法资源、充实城管综合执法力量等五大做法。

总的来看，上海作为国际化大都市，在城市管理方面具有其特殊的要求，对法治化、规范化、科学化的要求很高。本条例从以上三个方面的依据出发，结合兄弟省市的相关立法经验和国际上的先进做法，重点对规范执法、执法协调等问题做了规定。