整理了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的全文内容、主旨和释义，以加深对国有土地上房屋征收与补偿条例第二条的理解。国有土地上房屋征收与补偿条例第二条内容如下：

为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。

主旨

本条是关于征收房屋的前提、条例适用范围及对被征收人给予公平补偿的规定。

释义和理解

一、征收房屋的前提

本条明确规定，征收国有土地上单位、个人的房屋只能是为了公共利益的需要。这就明确了实施房屋征收的前提。该规定主要依据的是宪法和有关法律：一是《宪法》第十三条第三款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。二是《物权法》第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。三是《城市房地产管理法》第六条规定，为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。

二、适用范围

本条例只适用于征收国有土地上单位、个人的房屋，不适用于集体土地征收。国有土地上的房屋征收和集体土地征收是分别由条例和《土地管理法》调整的。根据《宪法》和《物权法》的有关规定，城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。原拆迁条例适用于城市规划区内国有土地上实施的房屋拆迁活动，本条例适用于国有土地上房屋征收活动，但不限于城市规划区内。

从法律上讲，本条例应当只适用于被征收房屋所有权人，但这并不意味着对因历史原因形成的公房承租人的合法权益有所忽视，而是要区分不同情况，既依法维护好其合法权益，又符合法律的基本精神。征收导致所有权的丧失，从法律关系上讲，给予补偿的应当是被征收房屋所有权人，而不应对承租人补偿。但实践中承租情况较复杂，承租人分为公房承租人和私房承租人。从目前全国情况看，城镇居民住房自有率已经达到80%，拆迁中涉及的公房承租的比例不大。公房分为政府直管公房和单位自管公房。政府直管公房由于所有权本就属于政府，理应不属于本条例适用范围。但由于公房承租是历史形成的，关系到承租人的基本生活生存条件，当其承租的房屋被征收时，必须切实维护好这部分人的合法权益。从实践情况看，为了保障公房承租人生活水平不降低，各地采取了先房改再拆迁等多种措施，对公房承租人的权益予以保护，这样做是合适的，是以人为本的。考虑到实践中各地公房情况不同，形成的历史原因不同，各地政府对承租人的保护政策也不同，对公房承租人的补偿问题，难以在全国层面上做出统一规定，还是由各地政府根据实际情况制定有关政策为宜。至于私房承租是私有房屋所有权人和承租人之间形成的民事法律关系。《合同法》第九十四条规定，因不可抗力致使不能实现合同目的的，当事人可以解除合同，国家征收导致租赁合同无法履行的，作为出租人的被征收人对租赁关系享有法定的单方解除权，可以直接根据《合同法》第九十六条规定通知承租人解除合同，自通知到达承租人时合同即解除。在因征收不能实现合同目的的情形下，对承租人如何进行补偿，可以在租赁合同中约定。综合上述情况，本条例没有对承租人的补偿作出规定，对公房承租人的补偿问题，各地可以自行制定办法，对私房承租人的问题，则应依据相关的法律规范来解决。

三、公平补偿

本条强调征收国有土地上单位、个人的房屋的，应当对被征收人给予公平补偿。公平补偿，一方面是指补偿与被征收财产价值相当，体现了政府征收虽然有强制性，但是在补偿上不应让为公共利益作出贡献的被征收人吃亏；另一方面是指对全体被征收人应当适用统一的标准，体现被征收人之间的公平。

从其他国家和地区的立法经验看，对被征收财产补偿的规定有合理补偿、正当补偿、公平补偿、相当补偿等。采用公平补偿的国家和地区主要有法国、瑞典、波兰、新加坡、印度、菲律宾、巴西、我国台湾地区等。

公平补偿是依赖相应的标准和规则而存在的。本条例从补偿范围、补偿方式、补偿标准、补偿程序、住房保障等各方面对被征收人的补偿作出了具体规定，就是为了保障补偿公平。只有通过公平补偿，保护被征收群众的利益，使房屋被征收的群众居住条件有改善、原有生活水平不降低，才能统筹兼顾工业化、城镇化建设和房屋被征收群众的利益，努力把公共利益同被征收人个人利益统一起来。