整理了《湖南省行政程序规定》第四十六条的全文内容、主旨和释义，以加深对湖南省行政程序规定第四十六条的理解。湖南省行政程序规定第四十六条内容如下：

涉及两个以上政府工作部门职权范围内的事项。应当由本级人民政府制定规范性文件，或者由有关部门联合制定规范性文件。

政府工作部门制定规范性文件涉及群众切身利益、社会关注度高的事项及重要涉外事项，应当事先请示本级人民政府；政府工作部门联合制定的重要规范性文件发布前应当经本级人民政府批准。议事协调机构、部门派出机构、部门内设机构不得制定规范性文件。

主旨

本条是关于规范性文件制定主体有关特殊问题的--规定。

释义和理解

一、对政府部门制定规范性文件的限制

（一）涉及两个以上政府部门职权规范性文件的制定。涉及一个部门职权的规范性文件，一般由该部门负责制定。涉及两个以上政府部门职权的规范性文件的制定，在实践中比较混乱，一些部门和单位各自为阵，随意制定和出台涉及其他部门和单位职权的规范性文件，导致政出多门，职权重叠、交叉的情况也时有发生。部门之间规范性文件相互冲突，不相一致，不仅使得行政相对人无所适从，也使下级机关难以执行。《国务院工作规则》第二十三条规定：“各部门制定规章和其他规范性文件，必须符合宪法、法律和国务院的行政法规、决定、命令，并征求相关部门的意见；涉及两个及以上部门职权范围的事项，应由国务院制定行政法规、发布决定和命令，或由有关部门联合制定规章或其他规范性文件……”为了避免政出多门现象的发生，本条规定涉及两个以上政府部门职权的规范性文件，应当由本级人民政府制定规范性文件，或者由有关部门联合制定规范性文件。

（二）重要的部门规范性文件的批准。《国务院工作规则》第二十三条规定：“各部门制定规章和其他规范性文件……涉及群众切身利益、社会关注度高的事项及重要涉外、涉港澳台事项，应当事先请示国务院；部门联合制定的重要规章及规范性文件发布前须经国务院批准……”涉及群众切身利益，是指规范性文件的制定和出台可能给群众的合法权益造成直接的损害；社会关注度高，是指社会影响比较大，人民普遍关注的事项。比较常见的涉及群众切身利益、社会关注度高的事项，有“三农”、义务教育、医疗卫生、环境保护、安全生产、社会保障、拆迁补偿等问题。重要涉外、涉港澳台事项，是指规范性文件对涉及国外和涉及港澳台的一些重大问题进行规范和调整。由于上述三类事项比较重要，处理不当可能造成恶劣的社会影响，给群众利益造成损害，因此在制定涉及这三类事项的规范性文件的时候，要事先请示本级人民政府。对于政府工作部门联合制定的重要规范性文件，应当在发布前报本级人民政府批准。

二、议事协调机构、部门派出机构、部门内设机构不得制定规范性文件。

规范性文件是一种抽象行政行为。制定规范性文件的主体，必须具备行政主体资格。行政主体，是指享有行政权，能以自己的名义行使国家行政职权并能独立承担因此产生的相应法律责任的组织。由此分解出行政主体的三个条件：第一，要有权，即独立的拥有并行使行政权力；第二，要有名，即能够以自己的名义对外采取行政行为；第三，要担责，即能独立承担由其采取行政行为而产生的法律责任。

一般来讲，议事协调机构、部门派出机构、部门内设机构，不具备行政主体资格，因此不是制定规范性文件的主体，不能制定规范性文件。做这样的规定，对解决规范性文件制定主体的混乱现象，避免出多门，维护法制统一具有现实意义。