整理了《中华人民共和国行政强制法》第十七条的全文内容、主旨和释义，以加深对行政强制法第十七条的理解。中华人民共和国行政强制法第十七条内容如下：

行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。

依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。

行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。

主旨

本条是关于行政强制措施的实施主体和相对集中行政强制措施权的规定。

释义和理解

一、行政强制措施的实施主体

目前行政强制措施的实施主体比较庞杂，有的地方和部门将行政强制措施权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施，有的甚至雇用临时人员执法，执法随意性较大，侵害公民合法权益的情况时有发生，影响了法制的严肃性和政府形象。因此，本条对行政强制措施的实施主体加以严格规范。主要从四个方面进行了规范：

一是只有行政机关才能实施行政强制措施。与行政处罚权和行政许可权不同：行政强制措施权不得委托，行政强制措施的即时性和强制性，决定了它对于公民、法人和其他组织的权益影响更大，所以对行政强制措施实施主体的规定更加严格，只能由行政机关来实施，不得委托给其他行政机关、组织或者个人。

二是行政机关中，只有法律、法规授予行政强制措施权的才能实施，未经授权的行政机关不得作为实施主体。每个具体的行政机关的行政强制措施权，需要由单行法律、法规授权。

三是法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内，可以实施行政强制。本法在附则中对授权组织实施行政强制作出了规定，授权组织行使行政强制措施权要具备几个条件：，必须是具有管理公共事务职能的组织；必须是法律、行政法规授予行政强制措施权的组织；必须在法定授权范围内实施行政强制措施；必须以自己的名义实施行政强制措施。被授权的组织经法定授权后，遵守本法对行政机关的所有规范。

四是代表行政机关实施行政强制措施的必须是具备资格的行政执法人员，其他人员不得实施。这是对行政执法人员的要求，一旦不具备资格的行政执法人员实施了行政强制措施，首先是违法实施，同时该行为依然属于该行政机关的行为，该行政机关不能免责。在城管执法时，执法人员队伍良莠不齐，野蛮执法、粗暴执法的现象时有发生，一些执法人员往往是聘用的合同工、临时工、协管等，不具备执法资格，行政机关也常常以此作为不承担法律责任的借口，在社会上造成了相当大的负面影响。国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》规定，实行行政执法人员资格制度，对拟上岗的执法人员要进行相关法律知识考试，经考试合格的才能授予其行政执法资格，上岗行政执法，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。本条也对此作了强调，规定行政强制措施必须由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。如果行政机关派出不具备资格的行政执法人员实施行政强制措施，该执法行为违法，需要追究法律责任的，由该行政机关承担。

二、相对集中行政强制措施权

相对集中行政强制措施权是指将单行法律、法规授权各行政机关的行政强制措施权从原行政机关的管理职能中分离出来，由一个行政机关统_行使；行政强制措施权相对集中后，被集中的行政机关不得再行使。在《行政处罚法》出台前，由于行政部门过多、职权交叉，多头执法、重复处罚、执法扰民的现象严重，严重影响了执法效率和政府形象。为解决多头执法问题，1996年颁布的《行政处罚法》确立了相对集中行政处罚权制度，规定国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，开始相对集中行政处罚权工作。为了实施好这一制度，2000年《。国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》和2002年《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》从批准程序、机构设置、实施范围、争议处理等方面对相对集中行政处罚权制度作了具体规定。国务院陆续批准了一些省、自治区、直辖市开展相对集中行政处罚权工作的试点和探索。据2005年公布的数据，全国有24个省、自治区政府根据国务院授权批准了200多个城市开展了相对集中行政处罚权工作，各地也纷纷制定了关于相对集中行政处罚权的地方性法规、规章，实施范围也从以城市管理为核心扩展到文化、卫生、旅游、矿山安全等领域。

行政处罚权的相对集中是否必然带来与之紧密相关的行政强制措施权的转移?这个问题一直存在争议。有的意见认为，行政处罚权和行政强制措施权是两个独立的行政权力，相对集中行政处罚权不一定需要集中行政强制措施权。另一种意见认为，行政强制措施和行政处罚是完整的行政权的组成部分，行政处罚权相对集中后，如果行政强制措施权仍由原机关行使，行政处罚权将落空。行政处罚权集中之后，行政强制措施权也应随之转移，不应当将行政处罚权和行政强制措施权割裂开来。因此，根据《行政处罚法》第16条的规定，本条规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律．，、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施，确立了相对集中行政强制措施权。

相对集中行政强制措施权的规定包括三个内容：第一，相对集中行政强制措施权实施主体的设定是由本法直接授权，不需要由国务院或者省级政府一一授权。第二，具有相对集中行政强制措施权的行政机关限于行政处罚法第16条所规定的行使相对集中行政处罚权的行政机关，即由国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定。换言之，行政强制措施权是随着相对集中行政处罚权的转移而转移的。第三，相对集中行政强制措施权仅限于与行政处罚权有关的行政强制措施。在行使相对集中行政处罚权时，需要一些特定的行政强制措施作为执法手段和执法保障，随行政处罚权转移的只限于这些特定的行政强制措施。

【引导案例】执法人员应有执法资格素质更重要

2009年5月11日人民网“观点频道"刊登网友耿海军网文《不懂“和谐"二字，这样的“傻瓜”官员该下课!》（并配发唐春成的漫画专稿）。该文针对的是广州市人大环资委副主任、原广州城管支队支队长许决华炮轰厉以宁：“最近有专家学者建议城管对小贩宽容一点，我看这是站着说话不腰疼……”他还说，广州走鬼大多数都是外来人口，他们并不向本地交税，具有超强的“传染性”；广州如果不设防，傻瓜都会来广州（5月1O日《羊城晚报》）。网友指出，“傻瓜说”居然从堂堂政府官员嘴里说出来，再一次暴露出某些城市管理者对外来流动人口充满歧视。这种随便指责人“傻瓜"的人，才是真正的低素质者，因为他们触犯了人人平等的文明戒律，对于这样的“傻瓜”官员早该勒令下课了!

如果每个执法者都有足够的素质，耐心地文明执法，《行政强制法》的制定就没有那么大的迫切性。但是，如果行政强制权的拥有者认为其执法对象都是“傻瓜”，问题就严重了。正如网民所言，这已经不是一个执法观念问题，而是一个执法素质问题：没有对人的起码的尊重和平等意识，这样的人就没有作为执法者的基本素质。

通过立法强调行政强制的实施者的素质，是该法三审稿确立的几处重要修改之一。有常委会委员提出，有的地方的政府和部门将行政强制权委托给不具有资格的社会组织执行，甚至雇用临时执行人员，侵害公民合法权益的事情时有发生，三审稿由此规定，行政强制措施权不得委托，应由具备资格的行政执法人员实施。常委会委员所指的“雇用临时执行人员"，主要就是针对普通城管队员而言的，但不包括其领导。

【分析】本案是关于行政强制措施实施主体的问题。上述案例中，作为原城管支队的支队长，许决华用“傻瓜”来称呼城市外来流动人口，充分暴露了现阶段行政执法人员执法素质的严重不足。执法者以“傻瓜”称呼当事人，在观念上就已经没有起码的尊重和平等意识，其深层原因在于执法素质与人性修养，在此基础上，执法的规范性无从谈起。

《行政强制法》第17条对行政强制措施的实施主体作出了规定，行政强制措施只能由法律、法规授权的行政机关在法定职权范围内实施，且应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，行政强制措施权不得委托给其他非法定授权主体，也不得由其他无资格人员实施。

行政强制措施的实施主体，是行政强制措施合法性的重要方面。在《行政强制法》各阶段的审议稿中，这都是不可或缺的条文。在最终稿中，该条文的顺序被调整到了实施条件之后，这样，在某种程度上，实施条件成为具有行政强制措施实施程序的总体原则的意义。而行政强制措施的实施主体，则关涉到实施行政强制措施所达成的行政效果和对当事人权利的保护。非法的实施主体由于缺乏规范、执法能力和素养，可能滥用行政强制措施，导致其背离行政目的，损害当事人合法利益。行政执法机关和执法人员必须具有相应素质和法定资格。

在现今的行政执法实践中，行政执法主体比较庞杂，很多地方由于一线执法人员的欠缺，政府和部门将行政强制措施权委托给社会组织和无资格的人员实施，有的甚至雇用合同制的、临时的人员执法，执法的随意性非常大，侵害公民合法权益的情况经常发生，例如强制拆迁中的暴力执法、取缔无证经营中的野蛮执法。这些都严重损害了当事人的人身权益和财产权益，影响了政府形象和社会信任关系。基于以上认识，该法三审稿对行政强制措施的实施主体作了更严格的规范，增加规定行政强制措施权不得委托，应由行政机关具备资格的行政执法人员实施。

根据《行政强制法》的规定，行政强制措施权不得向法定行政机关以外的主体进行委托，应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。这些规定所具有的立法上的宣示意义比较明确，但是，其规范上的意义更需要明确，还需要进一步的具体规定以落实监督与救济问题。联系到本案，如果执法人员内心中对外来人员缺乏尊重、充满歧视，而且经查是由一些没有执法资格和身份的人员实施了行政强制措施，损害了当事人的合法权益，当事人如何、向谁请求救济，在立法和实践中都应有规范。

《行政强制法》颁布实施后，行政强制措施权必须由行政机关具备资格的行政执法人员实施，行政机关应实行执法资格制，不具备行政机关身份和执法资格的人员，如普通城管人员，不应实施行政强制措施。如果实施了，雇用的行政机关要向当事人担负法律责任，还要承担更严重的行政责任。另一方面，合格的行政执法人员还应具备人性的“资格”，具备与行政执法相适应的素养，要足够耐心地文明地执法，不能因其拥有行政强制措施的实施权而向执法对象恃强，认为执法对象是“傻瓜”，要有最起码的尊重和平等意识，要意识到保护当事人合法权益的重要性。

【解释】行政强制措施的执法主体比较庞杂,个别地方和部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施,有的甚至雇用临时人员执法,执法随意性大,导致侵害公民合法权益发生,影响法制的严肃性。为对行政强制的执法主体进一步加以规范。行政强制实施权不得委托，这与其他行政权利的实施有很大不同。