整理了《中华人民共和国行政强制法》第十八条的全文内容、主旨和释义，以加深对行政强制法第十八条的理解。中华人民共和国行政强制法第十八条内容如下：

行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：

（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；

（二）由两名以上行政执法人员实施；

（三）出示执法身份证件；。

（四）通知当事人到场；

（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；

（六）听取当事人的陈述和申辩；

（七）制作现场笔录；

（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，

在笔录中予以注明；‘

（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；

（十）法律、法规规定的其他程序。

主旨

本条是关于实施行政强制措施一般程序的规定。

释义和理解

规范行政强制措施的实施程序是行政强制立法的重点之一。本条是实施行政强制措施的一般程序，也是基本程序要求，除本法第19条规定的事后报告批准程序外，不得降低程序要求。本条所列各项程序，可分为内部程序和外部程序：

一、内部程序

实施行政强制措施前须向行政机关负责人报告并经批准。行政强制措施直接关系到公民的人身权、财产权等基本权利，不能任由行政执法人员随意作出，必须向行政机关负责人报告并经批准，也就是一般需要由行政机关作出书面的决定。但是在一些情况紧急的情形下，有时需要当场实施行政强制措施，可能来不及向行政机关负责人报告，可以不执行事先报告和批准的程序，但也应在24小时内报告，并补办批准手续。行政执法人员违反了内部程序，除有行政决定书外，当事人很难知晓，更多的是行政执法人员承担违法违纪责任，不直接导致行政行为的违法。

二、外部程序

本条第（二）项至第（九）项规定了实施行政强制措施的外部程序。如果行政执法人员违反外部程序，将导致行政行为违法，所在行政机关承担败诉责任。本条从以下几个方面对外部程序作了规定：

1、由两名以上行政执法人员实施。这样规定有利于约束行政执法人员依法实施行政强制措施，便于执法人员之间相互监督，防止出现非法实施、侵犯当事人合法权益的行为，同时也可以防止当事人诬陷、诬告、贿赂执法人员。

2、出示执法身份证件。了解执法人员的执法身份，是当事人应有的权利。行政执法人员实施行政强制措施时，必须向当事人出示其合法的执法证件，表明其执法身份。执法证件中，应当载明其所代表的行政机关的名称及该执法人员所任职务等内容。

3、通知当事人到场。这样规定是为了便于执法人员向当事人说明实施行政强制措施的有关情况，同时也便于当事人进行陈述、申辩和对实施的过程进行监督，维护自己的合法权益。在当事人不到场的情况下，应邀请与当事人或是案件没有利害关系的人员到现场见证行政强制措施的实施过程，督促行政执法人员在没有当事人到场的情况下也能够公正执法。

4、当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径。告知应在实施行政强制措施时当场进行，具体形式可以在行政强制措施决定书中载明，同时也要当场向当事人宣读应告知的内容，紧急情况下可以口头告知。如果行政机关未依法履行告知程序就实施行政强制措施，则违反了程序规定，导致其行政行为违法，但是，在当事人不到场的情况下，送达的行政强制措施决定书视为告知。

5?听取当事人的陈述和申辩。行政执法人员向当事人告知了采取行政强制措施的有关情况后，当事人有权表明自己的意见和看法，提出自己的主张和证据，也有权进行解释、辩解。陈述权和申辩权是当事人所享有的重要权利，听取当事人的陈述和申辩也是行政机关的法定义务。

6?制作现场笔录和在现场笔录上签名盖章。行政执法人员应当对实施行政强制措施的现场情况予以书面记录。现场笔录一般包括以下内容：第一，实施行政强制措施的事由、时间、地点、当事人、实施人员、其他参加人员的到场情况；第二，实施行政强制措施的过程和结果；第三，当事人的陈述和申辩，或者见证人对实施提出的意见或者看法等；第四，其他需要记录的有关情况。当事人如果对现场笔录没有异议，应当在现场笔录上签名或者盖章，签名或者盖章是现场笔录发生法律效力的要件之一。如果当事人拒绝签名的，行政执法人员应当在笔录上注明，这种情况不影响笔录的效力。当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。

此外，各单行法律、法规可能还会对特定行政强制措施的实施作出其他的程序规定，行政机关在执法时也要一并遵守。．

【引导案例】香港没有“城管队”城市管理很文明

2009年5月15日人民网刊载《人民日报》记者武少民文章，介绍了香港城市管理的实效：每天，熙来攘往的铜锣湾、旺角，小摊小贩当街摆卖，但极少看到摊贩阻街；车水马龙的中环、尖沙咀，鲜见有人抽烟吐痰、乱扔垃圾，但很少看到警察或“城管”；过马路、等公共汽车的人成群结队，但看不到人维持秩序。该文介绍，2009年1月14日下午，香港铜锣湾鹅颈桥水果蔬菜街市人流如织。约16时许，食物环境卫生署3名职员来到一家蔬菜零售摊前说：“你的货物阻街，请马上腾出所占路面。”随后，抄录零售店有关资料后离开店主和伙计立即动手把摆在路面的货物搬回店里，前后不到5分钟。如果店主接到警告不立即整改，最高可被罚款1万元及监禁3个月，迟交罚款，每天加罚300元。香港的城市管理罚款不手软，但罚得有规矩、讲文明、令人信服。

随地吐痰、乱扔垃圾，最少罚款1500元，还可拘役6个月；在公交车上进食，最高罚款2000元；空调系统滴水，最高罚款1万元，等等。但所有执法温和文明，极少有冲突发生。2008年全年，小贩事务队共进行了约11。5万次清查行动，跨部门联合行动共约1360次，没有-起行动引发激烈冲突、造成人员伤亡。食物环境卫生署新闻发言人陈敏思说：“小贩对公共环境造成阻碍，只有警告无效时，才会采取行动。在法庭定罪之前，执法人员无权没收店主的任何货物。”“立法和修法的过程，就是凝聚民意取得市民支持配合的过程。只有取得共识，法律才能很好落实。”香港城市大学法学院一位教授如是评论香港立法听取民意程序。

【分析】这是对香港城市管理经验的介绍，其中涉及对小摊贩实施行政处

罚与强制措施的程序，可与我国内地的立法与实践进行比较。香港城市管理依程序执法，体现了民主、温和与文明。在执法活动中，例如跨部门联合清查等大型执法活动都极少有冲突，更没有暴力伤亡。香港没有“城管队”，但是社会秩序井然，执法活动平和顺利。反观之，我国内地各大中小城市都有一支或数支庞大的“城管队伍”，且暴力冲突和野蛮执法比比皆是。究其原因，既缺乏法定程序，更缺乏程序中的民主、温和与文明，因此，依照法定程序实施行政强制措施，有其必要性和重要性。

《行政强制法》第18条对行政机关实施行政强制措施的程序作出规定，其立法宗旨是针对实施行政强制措施的一般特点而规定一般程序，使之具有广泛普遍的适用性。第18条以后的本节其他内容，可以视为本条规定的补充或例外。

《行政强制法》起草之初即确立了这一条文。实施程序位于实施条件、实施主体的条文之后，吸收了2002年征求意见稿的告知义务这一条后，内容更为丰富，既体现了告知义务作为实施行政强制措施的一般程序的重要性，又强化了实施行政强制措施的一般程序的完整性、结构统一性。更重要的是，本条内容从某种程度上也是立法部门第一次对行政执法的一般程序作纲领性描述，条文集中了取得授权、两人执法、表明身份、当面执法、告知义务、陈述申辩、现场笔录、旁人见证等行政执法的最基本、最核心的程序内核。这些内容是对国外成熟的行政程序立法经验的借鉴，也是我国近几十年来程序立法及实践的结晶。这些内容不仅可以在行政强制措施的实施程序中得到应用，在行政处罚、行政许可等领域中已经并将继续得到遵循。在经过进一步完善后，将成为我国行政程序法的核心内容。

因此，《行政强制法》生效后，行政机关要在程序规则这方面增强意识，认识到依法定程序执法、温和文明执法对执法活动顺利进行，以及保证社会安定和谐的重要性。行政机关执法人员在实施行政强制措施过程中，要满足取得授权、两人执法、表明身份、当面执法、告知义务、陈述申辩、现场笔录、旁人见证等最基本的程序要素，满足法律规定的一般程序，在特殊情况下还要符合《行政强制法》规定的特殊程序。如果行政机关做到依法、温和、文明执法，那么我们内地城市也可以像香港一样虽无“城管"，但城市管理文明高效，执法活动顺利，没有暴力冲突和暴力抵抗。

【解释】本条规定了行政机关工作人员在实施行政强制措施时应当遵守的规定和相应的十个程序，尤需引起注意。程序是执法的生命，程序不合法即一切不合法。