民国时期房租管制立法的背景

（一）西方住宅立法发展的影响

我国古代社会曾产生过关于房屋租赁的法律和习惯，其中有一些内容是保护承租人的，如“只许客辞主，不需主辞客”等等，但以保护承租人利益为主要目的的具有现代意义的系统的房租管制立法则是西法东渐的产物。近代以来，租赁不但是获得住房的两大主要途径之一，也是许多社会问题的源头。为此许多国家的住宅立法和住宅政策都将对房租的管制作为一项重要内容。第一次世界大战爆发后，为应对当时普遍出现的房荒，许多参战国家改变了传统的房屋租赁观念，即房屋租赁属于私法上的契约关系，应该遵循合同自由的原则，国家无权干涉等，转而实行以保护承租人为目的之房租管制主义。在原先已经确立的买卖不破租赁原则的基础上，西方国家又逐渐发展出控制租金、限制房东退租权、限制个人住房数量、强制空屋出租、防止房屋减少等管制措施，以解决住宅问题（如英国的《房租限制法》，德国的《房屋承租人保护令》、《住宅缺乏救济令》等）。这直接导致财产权自由和契约自由传统的部分破产，承租人之地位大为强化。一战后的房租管制潮流与趋势对民国时期的房租立法产生了重要影响，这是民国时期房租管制立法产生的国际性因素。

（二）直接诱因：主要城市的房荒问题

我国自清末民初以来，大城市就开始出现住宅问题。其中又以住房短缺、房租高涨、房屋租赁关系混乱最为突出，这种情形一直持续到解放初期。1932年12月1日出版的《中央日报》曾用“突飞猛进”和“一日千里之势”来描述当时广州房租的上涨：“仅以最近五年内比较，则前时足供小家庭居住之一所厅两间房，其租金不过十元；即楼一底，每月租金亦在二十元以内；倘仅赁居一房，前月租不过三数元；倘能月纳四五十元之租金，则可称为渠渠大厦。而现在则区区一小房，月租八九元；一厅两房，最低限度，非二十元不办；然此犹指旧式之平方而言耳。如为新式洋房，则其租价尚倍于是。白鸽笼式之洋楼，小小的一厅两房，月需二十余元至三十元，其他可以推见。租价狂涨，既滔滔未已，于是平民生计，乃大受打击，房租一项，竟至占全部生活费十分之二三有奇，长安不易居云云，大可为今日广州赠也。”而且，“一般房东因地价之增涨，人事之推透，对于租金，亦一起再起，其有租赁在前，租额无多，即将铺底收回，从新另租。故在今日广州市，住之一字，已成为一亟待救之重要问题。”在广州住宅问题特别严重的时候，曾有人向广东省政府建议，“严令取缔业主任意加租，并将广州市内所有之祠堂庙宇教堂等，一律没收，改为平民宫，容纳贫民居住。”广东省政府尽管也承认广州居住问题严重，“租价飞涨，日见其甚，居住问题，固急须解决”，但是却认为“该民所陈各节，多属窒碍难行，未便采择，仰广州市政府另行拟妥善办法，以资救济。”实际上也是反对这一做法的。而中央日报对此条陈的看法则是：“其用意原甚善，而其办法则未免过于想入非非矣。”

除广州之外，上海、天津、南京和北平也不同程度地出现了房荒。最典型的例证是从1920年代到抗战之前，上海、南京、北平、成都、武汉等城市的房客曾先后掀起了较大规模的减租运动。其中上海的减租运动声势最为浩大、持续时间也最长。上海曾成立了房客联合会总会，公开提出若干条减租原则，并组织游行示威，举办减租运动周，推举代表向中央政府和上海地方政府（包括租界当局）请愿等。而房东们当然是反对减租的。在减租运动高潮的1935年，上海房屋公会曾在“呈市参议会意见书”中从经济的角度提出了房租之不可减的种种理由，为加租辩护。上海市政府认为：房屋租赁属于契约问题，属于司法范围，行政官厅不能以命令勒减房租，只能与法院会商有效救济办法。但支持房客以里弄为单位，组织临时团体，与房东集体谈判。事后有不少房客通过这一方式达到了减租的目的。

从当时的总体态势来看，房东恶意加租、随意退租等行为引起了房客的强烈不满。因此房客迫切期待解决住宅问题，并公开要求政府采取限制租金等措施主动干预，但房东则坚决予以抵制。政府则从传统的保护私权的立场出发，支持了房东的意见。但这一局势在抗战爆发后发生根本了改变。战争使得主要城市的房荒问题迅速恶化，房动与房客之间的矛盾也愈演愈烈，最终迫使国民政府出台房租管制立法措施，并很快在重庆等地施行标准租金，且大胆吸收了强制空屋出租等限制私权的激烈措施。由此可见，房荒问题是推动民国时期的房租管制立法的直接驱动力和现实因素。这使得民国时期的房租管制立法一开始就呈现出某种被动的、受现实因素所左右的局面。