民国时期房屋管制立法的成就与特点

（一）引进和确立了房租管制的基本制度

国外房租管制的基本制度主要是对租金和房东终止契约权的限制。民国时期的法律对此都有明确的规定。但对租金的控制限于房荒时期，而且有明确的标准。在整个民国时期，政府对租金的干预限于必要的原则始终保持一贯，没有改变。此外，中国一向有交押金即担保金的习惯。民国时期的民法典上没有承认。但实践中又一时难以废止。为了防止出租人索取过高的押金，新旧土地法和房屋租赁条例均规定，押金不得超过二个月租金之总额，其利息视为租金之一部。退租即终止契约是房屋租赁纠纷的焦点。在民法上，对于终止契约（即退租）已经有一些规定，但基本精神还是维持出租人和承租人利益的平衡，并区别定期和未定期租赁。前者必须租赁期满才可解约，后者则随时可以终止。新旧土地法为贯彻限制出租人和保护承租人的政策，借以解决国民居住问题，均将民法的规定加以变更补充。战时房屋租赁条例和房屋租赁条例在土地法的基础上，又增加或修正了一些规定，以更好的保障承租人的利益。抗战爆发后，还适时增加了房屋被炸毁后的修缮与续租的规定，并借鉴德国的经验，增加了限制个人房屋数量、强制空屋出租、防止住房减少等内容。

（二）将房租管制定位为救济措施

除了民法上的规定以外，新旧土地法和三部房屋租赁条例所规定的房租管制措施均属于临时的救济措施（包括汪伪的有关立法），其适用的地域范围和时间都有限制。而且，在立法上对于战时立法与和平立法区分得相当清楚和严格。民法是永恒的，无论战争时期还是和平时期，均有效力。房屋租赁条例等则随着战争的结束而失效，土地法的有关规定在和平时期也处于冷藏状态。从法理上说，这一区分，除了说明当时还不接受住房保障的观念以外，也因为房屋租赁在本质上还是属于私权的范围，只有在出现必要的情况下，如前述的抗战爆发或住宅极度紧张（准备房租不足），公权力才可以且有责任干预（对私权加以限制）。否则即为行政不作为。这也是土地法中的房屋救济条款和随后三部房屋租赁条例出台的理论依据。回顾民国时期住房紧张以致房荒的情况，民国房租立法的上述定位在理论上是妥当的，在实践上则是值得商榷的。

（三）兼顾住宅供应

不论在西方，还是在中国，房租管制从来不是解决住宅问题的唯一手段，房租管制也不是住宅立法的全部内容。通过各种手段积极增加住宅供应始终被视为更为有效的治本之策。民国立法者对于房租管制和增加住宅供应二者的关系有深刻的认识，非常注意在施行房租管制、加强现有房源的合理利用的同时，通过经济的、行政的各种手段，鼓励私人建筑或修缮房屋，或由政府直接投资建筑房屋，努力增加住宅供应。在民国时期有关住宅救济的立法中，有相当一部分是以积极增加住宅供应为内容的，如《土地法》中准备房屋制度、建筑市民住宅、减免私人新建房屋税收条款、《内地房荒救济办法》（1938年10月）、《鼓励人民兴建房屋实施方案》（1948年）、《奖助民营住宅建筑条例草案》（1948年）以及《江苏省房屋救济办法》（1946年）、《上海市解救房荒治本办法》（1946年）等。抗战中颁布的《社会救济法》（1943年9月29日）第三十四条也明确规定：“在人口稠密之地区，住宅不敷居住时，县市政府得修建平民住宅，廉价出租；或修建宿舍，免费或廉价租与平民暂时住宿。”即使是专门的房租管制法规中也有一些奖励建筑房屋的规定，如《房屋租赁条例》（1947年）第十六条规定，房荒地区政府可以依据土地法第九十四条和第九十五条的规定，建筑人民住宅，并应奖励人民建筑住宅。《北平市房屋租赁补充办法》（民国三十七年行政院核定）规定，在《房屋租赁条例》施行期间建筑的房屋，根据其建筑的具体时间，给予免征土地税及改良物税四年、二年、一年的奖励。这是民国房租管制的重要组成部分，也是民国时期法律的一大成就。

（四）在土地法的框架下进行

和当时的一些西方国家不一样，民国政府并未颁布专门的房租法规，而是选择了在土地法的框架下调整包括房租在内的住宅问题。或者说，在民国法律体系中，房租管制立法并没有取得独立地位。虽然房租管制立法逐步成文化和系统化，然而其成长一开始就处在土地法的笼罩之下。从前述可以看出，新旧土地法均将房屋救济放在土地使用的框架下来处理，将住宅问题看作土地问题的附属（三部房屋租赁条例虽然是专门针对房屋问题的，但在性质上其实都可以看作土地法的下级法规，有关著作也是在土地法的框架下介绍其有关内容，如史尚宽所著的《土地法原论》。而且颁布于战争时期，不能作为房租立法和住宅问题独立的证据）。这固然是当时中国土地问题特别严重而住宅问题还不十分突出的现状的反映，但也说明当时对住宅问题的重要性及其与土地问题的重大差异还缺乏深刻的认识。这一特点和西方住宅法的早期历史（如在英国住宅问题曾附属于卫生问题）是可以互相印证的。此外，抗战爆发后国民政府一再制定房屋租赁条例，败逃台湾后又另外制定《国民住宅条例》。这些法制的发展情况都说明：住宅法附属于土地法的法律体系的安排是不成功的。在现代工业发达、城市人口激增的情况下，住宅问题日益重要，包括房租管制在内的住宅法需要单独成编。

（五）少数条款比较粗糙，操作困难

根据台湾学者的研究，有的条款不够具体，难以操作。如强制空屋出租，在旧土地法中没有这类规定，《战时房屋租赁条例》第一次规定，发生房荒的地区可以限期令房主出租多余房屋。但是，租赁契约应如何强制，其约款应如何决定，均没有规定，适用上自不免发生困难。抗战后的新土地法规定，对于城市地方个人自住房屋的间数，市县政府可以斟酌当地情形，为必要之限制。但是超过限制的自住房屋间数是否可以限令出租，也没有明文规定。随后颁布的《房屋租赁条例》做了补充规定，政府可以限其一个月内出租。违者处以罚金。但即便如此，仍然不易执行，因为“市县政府必须实行挨户清查人数与房屋间数，显系扰民之举。”

其次，有的条款存在漏洞，影响司法适用。其中最重要的是土地法中关于退租的条款。按照民法的规定，租赁分为定期和不定期两种，二者适用不同的解除条件和程序。新旧土地法对此均没有明确，为此产生了不少争议。抗战前有学者认为，旧土地法的有关规定（第166条）“虽无明文规定为约定期限的租赁或未定期限的租赁，但按其立法本旨，想必是包括未定期限的租赁而一并规定的。”1946年院解字第三二三八号赞同这一意见，认为新土地法的有关规定（第100条）“于定期或不定期之租赁均适用之。”但1947年院解字第三四八九号则认为“院解字第三二三八号解释，应予变更。”新土地法有关规定“于施行前未终止之不定期租赁，亦适用之。至定期租赁契约，无论其订约系在施行前抑在施行后，均无同条之适用。”史尚宽先生在1960年于台湾出版的著作中认为，土地法本条规定“应解释除第1一款外，对于定期租赁亦有许用，不过所谓收回应解释限于因出租人行使终止权而收回。其因期限届满租赁关系消灭者，不在其内。如此则可免定期与不定期租赁有失均衡（例如不定期租赁适用土地法第100条第3款规定，而定期租赁则可适用民法第440条第2项规定）。”但这个问题并没有得到解决，1970年和1990年代先后有台湾学者专门撰写论文讨论。更有台湾学者主张将本条加以修正。

（六）实施效果不够理想

由于客观上的一些原因（如地政机关未能及时）和上述立法上的缺陷，以及大部分的房租法律条款均移植自西方，要想适用于中国社会，这本身就要一个长期的过程。特别是房租管制中规定的限制租金、防止退租和强制空屋出租等内容，直接侵害到房主的利益。同时又没有设置配套措施，如采取类似减免私人建筑新屋税款的办法，减免房东出租房屋的房捐或其他税收，以鼓励其多出租房屋。所以管制措施在实践中遭到房主或明或暗的抵制，如前述上海房东“呈市参议会意见书”、北京房捐征收之不易以及“强制出租”为“不可能之事”等。在当时战乱频仍的社会环境下，政府也无力切实执行法律。总之，上述立法的实际效果有待更详细的考证。