征纳权利的内容

按照权利主体的不同，征纳权利可分为征税主体的权利与纳税主体的权利两类。在税收征纳活动中，征税主体的权利主要表现为征税职权；纳税主体的权利又以税收程序性权利为重点。因为在税收征纳过程中，税收程序性权利是纳税人享有的富有动态意义和程序保障价值的权利，它使程序公正的机理得以建立，对制约征税权力、保证纳税人对程序的参与和尊严都有重要意义，但对这一重要问题，我国学界和立法重视不够。至于征税主体的程序性权利，例如税收检查权、对证据和事实的审查判断权等，已经给予了相当的研究，并且征税主体在征纳程序活动中更多的是负有程序性职责，所以在此不专门论述。

（一）征税职权的内容

征税职权是征税主体依法拥有的执行税法，对税收征纳事务进行管理活动的资格及其权能，是国家征税权的转化形式，具有法定性、权力服从性、专属性、优益性、不可处分性等特征。征税职权的内容是指征税职权所包含的具体权能，它是征税职权运作的具体形态。在不同的国家，征税职权的具体内容不完全一致。我国除了《税收征收管理法》对征税职权作了集中规定外，在行政处罚法、有关国家机关组织法、立法法和宪法中都涉及到征税职权问题。从总体上看，征税职权的内容可归纳为下列十项：

（1）征纳规范制定权。是指征税机关依法制定税收征纳行政法规、规章、决定等具有普遍约束力的税收规范性文件的权力。征纳规范制定权是征税机关的抽象征税行为，对税收征纳活动具有广泛的影响。但因征税机关的行政立法不是由民意代表制定，广大纳税人参与的机会少，且程序相对简单，从税收法治和保护纳税人权利角度讲，征税行政立法只能在有限的范围内进行。我国《立法法》对税收行政立法有所涉及，但对具体的事项和范围并没有明确规定，应完善这方面的规定。在广义上，征纳规范的制定程序也是税收程序法调整的重要内容，它直接影响征纳规范的立法质量，应给予足够重视。我国在这方面的规定已较为完善，包括《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》和《税务部门规章制定实施办法》，应认真贯彻。另外，有权征税机关对税收行政法律规范的解释，在性质上也是征税规范制定活动。实践中，这方面的问题较为突出。但它与在具体征纳过程中，征税机关在作出征税决定时对税法的解释（实际上是对税法的理解）不同，后者涉及的是“自由裁量权”问题。

（2）税收计划权。是指征税机关有权确定在未来一定时期内所要实现的国家税收收入目标的权力。税收计划是国家预算的重要组成部分，对于国家预算能否实现具有重要影响。因此，我国征税机关历来十分重视税收计划的作用，税收计划的编制和执行也成为进行税收征管的重要手段，以致于把税收计划的执行和完成情况作为检查考核征税机关贯彻税收政策法规的主要手段。但需要说明的是，在市场经济条件下，税收计划应以非指令性为主，要正确处理完成税收计划与依法征税的关系，即必须要在严格执行税法的前提下组织税收计划的实现，不能为了完成税收计划而违法多征、少征、提前征收或摊派税款。

（3）税款征收权。税款征收权又叫征税处理权、征税形成权，是指征税主体依法对具体的税款征收事项作出决定的权力。税款征收权是征税职权中的核心权力，运用得也最广泛，它与纳税主体的纳税义务相对应，其所作出的征税决定直接涉及纳税人的权利义务。税款征收权包括应纳税额确定权（对纳税人在纳税申报中的应纳税额初次确定权的第二次确定权、法定情形下的应纳税额核定权或叫估税权）、税款入库权（税款缴纳方式、税款入库期限和地点的确定权）。为了保证税款征收权的有效行使，征税主体还可依法行使与税款征收权相关的下列权力：税负调整权（减免退税权或加征权）、税收保全权（代位权、撤销权）、税款优先权、税款追征权等。

（4）税收管理权。这是为了保证具体的税款征纳活动的顺利实现，而由法律规定的征税机关进行的税收基础性管理活动的权力，它具有基础性、广泛性、与税款征缴间接性等特点。税收管理权的内容有税务登记管理、账薄凭证发票管理、纳税申报管理、税源监控等。当然，广义上的税收管理权的内容更多，它还包括组织人事管理、计划统计会计管理、税政管理等。

（5）税收检查权。它是为了保证征税决定的作出和税收征管目标的实现，而依法对纳税人等遵守税法和履行纳税义务情况进行的调查、检查、审计和监督活动的权力。税收检查的主要目的是获取信息和证据，因而它不仅是一项独立的权力，而且是行使其他征税职权的基础和保障。在实行申报纳税制度下，加强税收检查十分必要。税收检查权的行使在实践中有多种形式，如税务稽查、税务检查、税务审计、税务调查等，有些国家还赋予征税机关行使司法性质的搜查等强制检查权。

（6）获取信息和协助权。是指征税主体有权从纳税主体、其他组织和个人获得与纳税有关的信息，有权要求有关部门、单位和个人提供征税协助。与征税有关的信息是正确作出征税决定的前提，为了保证应税信息的有效获取，应建立调查、统计、报告、协助、信息共享等制度，并加大对违反这一义务的法律制裁。但征税主体在行使获取信息权和协助权时，要注意处理与纳税人的隐私秘密权的关系。

（7）征税强制权。是指征税机关为了预防税收违法行为，确保纳税义务的履行而依法对纳税主体实施强制手段的权力，它包括采取预防性的税收保全措施和执行性的强制执行措施的权力。征税强制权的行使将使纳税人处于极为不利的地位，因此，要完善征税强制权的行使程序，为纳税主体提供更多的程序保障（在普通法系国家，征税强制权原则上归法院，当事人获得程序保障的机会较多）。我国有关征税强制的程序规范十分稀缺，目前国家正在制定行政强制法，正在修订的《税收征收管理法实施细则》也将对此作出进一步规范。

（8）税收处罚权。是指征税机关对违反税收法律规范行为给予制裁的权力。与征税强制权一样，对征税处罚权的行使也要加以规范、控制，这主要涉及到税收处罚权的主体、程序、与刑事制裁的关系等问题。

（9）争议裁决权。是指征税机关对发生在征纳主体之间的争议进行行政复议的权力。这是一项准司法性质的权力，它对于处理技术性、专业性、反复大量发生的税收争议有重要作用。但为了保证公正和法治，征税机关的行政复议裁决还要受到司法审查的监督。

（10）税收指导权。是指征税机关通过发布政策文件、纲要、指南或通过直接向纳税主体提供建议、劝告、咨询等，以引导纳税人作出或不作出某种行为，是一种非强制性的新的征税职权形式。但税收指导一旦错误或不当，对纳税人利益的影响往往十分重大。因此，应当对税收指导给予一定的法律约束，而不应将其视为完全自由裁量的事实行为。这涉及到税收指导的事项、程序、法律责任等问题，需要进一步研究。

（二）税收程序性权利

在将法律分为实体法与程序法时，一些学者也以权利是否体现实体利益这一相同的标准，将权利分为实体性权利与程序性权利。但法律上的权利还可以从状态与过程来进行分析。在这种视野下，纳税人权利可分为作为状态的实体性权利和作为过程的程序性权利。

税收实体性权利是状态（静态）意义上的权利，它是纳税人具有的受法律保护的获得某种实体利益的资格。这种利益主要是经济利益，即纳税人的收入和财产不被非法征收。税收实体性权利（如法定限额内纳税权、税负从轻权等）反映和保护的目的或结果正是这种实体经济利益，它表明的是纳税主体对社会资源的合法拥有状态。

从动态过程的角度讲，为了实现和保障某个实体结果，纳税人必须拥有通过一定的方式、步骤、手续等来实现和保护这种实体利益的权利。任何一种利益或实体权利都必须通过程序来实现或获得保障，这种从权利的行使和实现的角度来看待权利观念的另一方面，即为程序性权利。因此，税收程序性权利就是纳税主体为了行使、主张或保障其实体权利而必须具有的作一定行为（少部分情况为不作一定行为）的能力或资格。显然，这种对税收程序性权利的理解带有工具主义色彩，即实体权利是目的，程序权利是手段。但是，税收程序性权利之所以存在还有另一种基础，这就是程序正义理念下的税收程序的“内在价值”，它是一种与服务于实体结果的“工具价值”不同的独立的价值，如参与、个人尊严、理性、程序公平等。在这种内在价值的要求下，作为程序当事人的纳税主体就应享有要求平等对待权、知情权、陈述申辩权等。这些程序性权利并不一定与某种实体结果有直接联系，但它对纳税主体在程序活动中个人尊严的维护，对程序理性价值的实现等提供了重要保障。这种意义上的税收程序性权利，往往成为控制征税权力的滥用，保护纳税人基本人权和其他合法权益的重要法律手段，为现代税收程序法所倍加关注。

税收程序性权利存在的理论基础，除了法治理论、人权理论外，还有下列两种理论：一是来自公民权利运行（权力与权利制约）的理论。在公法性的税收程序法律关系中，征纳主体的地位和权利不对等，为制约征税权力的滥用，必须加强对征纳活动的全过程监督，这就使以纳税人的程序性权利制约征税权力行使成为必然的选择。二是程序正义和正当程序理论。凡是公民的自由、生命、财产等有受到侵犯的可能，都应为其提供正当法律程序。只有纳税人在征纳程序活动中享有充分的参与机会和受到公正对待，征税行为才具有正当性，正义才以使当事人看得见的方式实现。

税收程序性权利的内容，主要应包括下面这些权利：

1.要求程序主持者中立的权利

无论是税款征纳程序还是查处税收违法案件程序，作为税收程序主持者和裁决者的征税机关及其征税人员必须保持中立，这是保证所作出的决定更为客观、公正的需要，否则因为偏私或与案件和当事人有利害关系，就无法作出公正的结果，程序主持者实际上也就成了自己裁决自己案件的法官。另外，由中立的裁决者主持税收程序和作出征税决定，可以使税收程序表现出一种为当事人“看得见的正义”，这有助于程序结果的正当化。为了保证税收程序主持者的中立性，纳税人应当享有下列与此相关的程序性权利和程序制度保障：一是要求回避权。对于与所办理的税收征纳事宜有利害关系的征税人员，纳税人有权要求其回避。“任何人都不得做自己案件的法官”，这是“自然公正”原则的一项重要内容。我国《税收征收管理法》和《行政处罚法》都对这一权利作出了规定，这有助于保证征税公正，消除当事人对程序主持人的不信任感。二是有权要求征纳程序实行职能分离。因为征纳程序上的职能混合，特别是调查（检查）的职能与裁决职能的混合，将使作出决定的征税主体很难独立地、不受影响地作出决定。因此，我国《行政处罚法》规定了处罚的设定权与实施权的分离、调查权与决定权的分离，《税收征收管理法》第11条也规定了税务机关内部的征收、管理、稽查、行政复议的人员应当相互分离、相互制约。三是有权反对程序主持者与当事人一方单方面接触。在复数以上的当事人参与的税收程序中，当事人有权反对程序的主持者在一方不在场的情况下与其他当事人接触，这种单方面的接触有可能使程序主持者对程序的某些当事人存在“偏爱”，使其不能做到不偏不倚。

2.知情权

是指纳税人有权了解与征税有关的法律规定、信息和资料。例如，OECD《纳税人宣言》范本规定，纳税人有权要求税务机关提供有关税制及如何运用税额测定方法的最新信息，以及告知包括诉讼权在内的纳税人的一切权利。这就要求征税机关要加强税法宣传，为纳税人提供优质、专业的纳税服务。在知情权中，一个十分重要的方面是纳税人享有被告知的权利。在法治国家中，任何人不应因为不知其权利而遭受损害。当纳税人的权利可能受到征税机关的不利影响时，他有被告知的权利。因为如果他不享有被告知的权利，他就无法采取必要的、有针对性的措施来保护自己的权利；同时，告知该纳税人有关信息，体现了对其程序主体地位和个人尊严的承认和尊重。美国《国内收入法典》第7521条b第一项规定，征税机关工作人员在第一次查询之时或之前，应向纳税人说明有关税收的调查程序及其程序上权利（有关税收核定事件）或说明有关税收征收程序及其程序上权利（有关税收征收事件）。《德国税收通则》第89条规定，当事人显然因疏忽或不知，未作成声明之提出，申请之送达，或所提出声明及送达之申请不正确时，征税机关应促使作成提出、送达或更正；征税机关于必要时，应告知当事人在税收程序中所享有的权利及应负担的义务。为了保证被告知权利的真正落实，征税机关应当认真履行照顾保护纳税人的义务，告知必须在合理的时间内进行，以便当事人有针对告知事项作出应对所必要的准备时间；告知必须包括与被告知事项有关的充分信息，使当事人能够充分地准备相关的证据以支持自己的观点或立场。为了保证纳税人享有知情权，还必须赋予纳税人有阅览卷宗的权利，它是纳税人在税收程序中通过抄写、阅览或复印卷宗和有关材料，以了解征税机关所收集的证据、适用的法律、作决定的动机、出发点、意见等，以便与征税机关做到“武器平等”。

3.听证权

是指征税机关在对纳税人作出不利于他的决定之前，应当听取其意见，纳税人并有权为自己进行抗辩，即纳税人对于征税决定基础的事实和证据有表示意见的机会。听证权是纳税人在税收程序中应当享有的一项基本的权利，其适用的范围非常广，它也已为国际公约和许多国家的法律所确认。加拿大法律规定，在纳税以前，纳税人享有不受歧视的听证（调查）权。听证权的行使，可以使纳税人充分地参与到针对他的决定的制作过程中，防止征税权的滥用和行政偏私，使决定能够在对证据的质证、讨论的基础上形成。听证的种类很多，其中正式听证一般适用于对纳税人影响重大的征税事项，它是带有司法性的程序，而非正式听证程序比较简单，其形式就是表达意见并反驳不利于自己的观点。关于听证的推行，需要考虑的一个问题是权利行使成本。在税收程序的进行过程中，作为程序操作者的征税机关和作为程序参与者的纳税人都需要投入成本，只有当这些成本小于通过权利的行使而产生的利益，程序和相应的程序性权利才能得到正当化。但是，经济利益并不能涵盖权利的全部目的，例如个人尊严就很难以经济利益作为指标而衡量。因此，应当视具体情况权衡，其中审判型的正式听证的范围应当适当加以限制。

4.陈述申辩权

陈述权是指纳税人就所知悉的事实向征税机关陈述的权利；申辩权是指纳税人针对不利的指控，根据事实和法律进行反驳、辩解的权利。陈述申辩权相当于法国的防卫权，是纳税人在税收程序中不可缺少的正当防卫权，它作为与征税权相对应的抗辩权，对于制约征税权的滥用有积极作用。对此，我国《税收征收管理法》第8条规定，纳税人、扣缴义务人对税务机关作出的决定，享有陈述权、申辩权。《行政处罚法》第31规定，当事人有权进行陈述和申辩；行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。

5.平等对待权

所有的纳税人在法律上和道德上都是平等的主体，他们有权要求税收程序给予他们以平等的对待；如果税收程序没有给予他们平等对待，征税机关必须说明差别对待的理由。加拿大《纳税人宣言》规定，纳税人有权期望政府执行税法的一致性（无歧视性），并对那些试图逃避纳税义务的人保持严肃性。平等对待权要求：一是复数以上的当事人在税收程序中应当具有同等的权利义务；二是征税机关对相同的情况应当作出相同的处理，否则必须说明理由。平等对待权作为纳税人的一项程序性权利，其重要意义就在于保证税收程序以及通过程序而产生的结果符合“形式正义”的要求，以实现纳税人之间的负担公平。要求征税机关依法平等核定征收税款，实质上是对其自由裁量权的一种限制，也是对征税权力行使理性化所应当表现出来的一致性的提倡。在给定的条件或前提相同的情况下，通过税收程序而产生的结果应当是相同的，否则就容易使人们感觉到税收程序是任意的、反复无常的。从纳税人个体的道德权利的角度讲，平等对待权的一项重要要求就是一致性原则，因为对同样情况的不同处理将会导致对个体的区别和歧视，产生不平等和不公平。但由于征纳情况的复杂性，征税活动也应有一定的灵活性，因之，量能课税原则在税法上得以适用。换言之，如果征税机关在某些情况下没有对同样情况进行同样对待，或对不同情况同样对待，应有解释这样做的充分理由。

6.要求说明理由的权利

这是基于权力必须理性行使这一法律精神而赋予纳税人的一项程序性权利，它是指征税主体在作出对纳税人合法权益产生不利影响的征税决定时，除法律有特别规定外，必须向纳税人说明其作出该征税决定的事实根据、法律依据以及进行裁量时所考虑的政策、公益等因素。说明理由的意义在于，它作为纳税人的一项程序性权利，可以制约征税权的恣意行使，促进权力以富有理性的方式行使。因为，如果征税决定的制作者以一种理性的方式行使征税权和作出决定，它自然应当能够为其决定说明理由。同时，说明理由也有助于纳税人理解已经作出的决定并对决定的合理性作出评价。当纳税人对决定不服而申诉时，征税人员所给出的理由可以作为申诉或审查的基础。

7.程序抵抗权

又叫程序拒绝权，是指纳税主体等税收程序当事人在税收征纳过程中，对于征税机关明显违反法定程序而作出的要求或行为，有拒绝执行或合作的权利。赋予纳税人程序抵抗权，可以有效制约征税机关在操作程序时的恣意和专横，表明征税相对人在征纳程序中并不是被动的和被任其摆布的客体，而是受到尊重的程序主体，是对程序主持者的制约因素。美国国内收入局公布的纳税人的十个权利中包括有程序抵抗权，即纳税人有权拒绝缴纳超过税法规定的所欠税款。而且，如果纳税人能够举证其行为的合理性和足够的诚实，或者能够举证出这种欠税结果是基于税务机关不明确的通知而为，那么纳税人有权要求免除处罚。我国《行政处罚法》第一次规定了程序抵抗权，该法第49条规定：“行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。”《税收征收管理法》第59条对税务检查中的程序拒绝权也作出了明确规定，“税务机关派出的人员进行税务检查时，应当出示税务检查证和税务检查通知书，并有责任为被检查人保守秘密；未出示税务检查证和税务检查通知书的，被检查人有权拒绝检查。”但应当指出的是，程序抵抗权并不意味着征税相对人可以拒绝服从、履行征税机关作出的决定。在征纳过程中，对征税决定的“抵抗”或“拒绝”，只能通过申诉、复议、诉讼等救济途径来进行。这里所讲的程序抵抗权，主要是指在法律明确规定征税机关采取征税行为时负有某种程序义务，但却没有履行这些程序义务的情况下，征税相对人所采取的特定行为-有权拒绝执行或拒绝给予合作，即程序抵抗权针对的是“有瑕疵的程序行为”。例如，上述当场收缴罚款的情况，如果行政机关重新出示了财政部门统一制发的罚款收据，则当事人应当缴纳罚款，而不能以罚款决定在实体上存在瑕疵为由而拒绝缴纳。当然，他可以通过申诉途径来纠正罚款决定在实体上的违法或不当。

8.救济权

对征税机关已经作出的决定，纳税人有通过各种途径获得救济的权利。从实体结果的公正性来看，救济权的行使有助于结果更加准确公正；从程序的公平来讲，救济权的意义在于使纳税人获得对结果和程序本身的认同感。救济权的行使途径是多种多样的，在我国主要有检举和控告、申请行政复议、提起行政诉讼、请求国家赔偿等。但出于决定终局性的考虑，救济权有时会受到法律的适当限制。不过纳税人对于任何针对他而作出的决定都应当有至少一次获得救济的机会，没有任何途径对之提出申诉的征税决定在理论上很难得到正当化。

此外，纳税人的税收程序性权利还包括隐私秘密权、要求表明身份权、要求及时作出决定权、事前裁定权、委托代理人权等。