随着国家市政公用设施市场化进程的加快，江苏省一大批污水处理厂如徐州三八河、荆马河、丰县，扬州江都、苏州太仓、南通如皋等，都采取了ＢＯＴ投融资建设方式，有效地促进了污水处理产业的发展。

一、ＢＯＴ的概念

ＢＯＴ（Ｂｕｉｌｄ－Ｏｐｅｒａｔｅ－Ｔｒａｎｓｆｅｒ）模式，即建设、运营、移交，城市公用基础设施特许经营制度的一种典型形式。政府通过特许权协议，将由政府投资经营的基础设施如污水处理厂，授予企业投资、建设、运营、维护；特许期限内，项目公司向用户收取费用，由此回收项目投资、经营和维护成本并获得合理回报；特许期满，项目公司把基础设施无偿移交政府。采用ＢＯＴ方式建设污水处理厂，解决了当前城市污水处理所面临的两大难题：一是建设资金问题，二是运行管理问题。根据国家建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》精神（以下简称《意见》），鼓励社会资金采用独资、合资、合作等多种方式，参与市政公用设施建设。这为污水处理厂ＢＯＴ运作提供了政策上的支持。

二、ＢＯＴ运作程序

ＢＯＴ项目的运作程序为：项目立项——ＢＯＴ招投标——合同谈判及签订——项目实施四个阶段。

１、项目立项：项目管理部门对污水处理厂《项目建议书》、《可行性研究报告》、《环境评价报告》等以文件形式进行同意建设的批复。ＢＯＴ项目应按照国家基本建设程序立项或由地方政府批复，以避免招标后的项目审批风险。

２、招投标：招投标一般分招标资格预审、投标、评标和决标四个阶段。在投标中，投标书一般包含以下内容：① 项目建设标准及投资；② 进度安排及工期；③ 收费标准及价格；④ 投资回报预测及投融资结构；⑤ 履约标准；⑥ 不可抗力事件的规定；⑦ 风险分析与分配。

３、合同谈判与签订：谈判双方为政府主管部门与投资商，双方就污水处理项目的范围、工作内容、污水处理收费形式及价格、双方权利及义务、政府担保的内容和优惠的形式、特许经营权的授予、不可抗力及风险分担等内容充分协商，形成法律性文件。

４、项目实施：包括工程设计、建设、运营和移交。合同签订后，由投资商成立项目公司，项目即进入实施阶段，开始施工设计、工程招标。工程竣工后开始商业运营，在特许期满将工程移交政府或指定机构。在实施期间，政府与投资商必须确保项目从设计、建设到运营和维护都完全按照合同规定的要求进行。

三、 特许经营权合同

公用行业市场化，其主要途径是政府授权企业特许经营，因此，特许经营权是污水处理厂ＢＯＴ运作的前提和基础。特许经营制度是指在市政公用行业中，由政府授予企业在一定时间和范围，对市政工程进行经营的权利。政府通过合同，明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务。

污水处理厂特许经营合同包括以下内容：特许权签约方的法定名称、住所；特许权内容、范围和期限；项目工程设计、建设施工、经营和维护标准；价格和收费的确定方法和标准；资产的管理制度；双方的权利、义务和责任；履约担保；经营权终止和变更；特许权届满，项目移交内容、标准和程序；违约责任、罚责与仲裁。

当地人民政府负责本行政区域特许经营权的授予工作，市政公用行业主管部门代表政府负责特许经营的具体管理工作，并行使授权方相关职责。

四、 投资回报率的确定

污水处理厂在建设标准、投资额及运行年限确定的情况下，政府与投资商谈判的焦点是污水处理单价，而污水处理单价的核心是投资回报率问题。根据国家计委《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》（计投资〖２００２〗１５９号）（以下简称《通知》）指出：对社会资本投资的城市污水、垃圾处理项目，当地政府可参照同期银行长期贷款利率的标准，设定投资回报参考标准，并根据其他具体条件计算项目的运行成本，合理确定城市污水、垃圾处理的价格，以此作为对投资者招标的标底上限，通过招标选择最优化方案及项目的投资运营企业。根据国内供排水项目投资回报率标准，参照部分城市污水处理ＢＯＴ所设置的回报率，在同期银行贷款利率为５％的情况下，回报率上限可设为８％左右（江苏及广东部分县市把回报率设为８５％），然后通过招标竞价确定。。

同时，政府要防止投资商在投标时以低回报率中标，实施中降低建设标准的做法。根据《城市污水处理工程项目建设标准》规定１～５万吨／日规模的二级污水厂，投资额一般为１１２０～１３５０元／（ｍ／ｄ）。但有的投资商为节省费用，仅投资几百元（ｍ／ｄ），造成主体工程结构单薄、设施简陋、标准较低，等工程经营期满移交政府时，将基本报废。这样，企业赚足了钱，却给政府留下了后患。所以，政府在谈判时不能仅追求低回报率、低单价，其大小要建立在确保工程设计、质量及投资额符合国家建设规范的基础上。

五、 污水处理ＢＯＴ运作

１、选择一个合适的投资商，是ＢＯＴ顺利实施的基础。

污水处理厂作为城市一项重要的市政公益工程，要交于一个投资商经营二、三十年，必须选择一个有资质、高诚信的投资商。某些投资商，针对地方政府对ＢＯＴ还不太了解的弱点，不管有否技术和资金，盲目抢占市场，严重阻碍了污水处理产业的健康发展。ＢＯＴ投资商必须具备以下条件：① 资质状况：是否具备承接污水处理ＢＯＴ运行的资格，包括技术、组织、管理、投融资能力等；② 营运水平：是否具有污水处理厂营运经验。某些房地产开发商赚钱后投资环保，因不懂运营，污水厂不能达标运行，使政府陷于被动；③ 运作业绩：是否有污水处理厂ＢＯＴ运作管理经验；④ 资金实力：根据国家计委《通知》精神，“投资城市污水、垃圾处理设施，项目资本金应不低于总投资的２０％”，“其注册资本不低于承包设施年运行总成本的５０％”，投资商必须有足够的资金实力；⑤ 诚信守法：投资商守法经营，在社会上要具有良好的信誉度。

２、处理好风险问题，是ＢＯＴ运作成败的关键。

ＢＯＴ项目一般投资金额大、运作时间长，且涉及经济、法律、政策等方面，风险高。所以，在ＢＯＴ运作过程中，无论是政府还是企业，都要采取大量防范措施，有效规避风险。ＢＯＴ项目的风险主要有：建设阶段的风险，经营阶段的风险，政治风险，不可抗拒的风险。按照惯例，哪一方最有能力控制风险应由该方承担，对不属于各方或各方都无法控制的风险，由双方共同承担。具体说来：① 建设、运营、维护、融资等商业性风险，由投资商承担。② 由于国家政策、法律法规的变化致使投资商受到实质性的影响，政府可通过调整收费价格，延长特许期限等措施予以补偿。另外，由双方分担一些风险，如对物价上涨（主要是电价）、出水标准提高等，双方可制订一物价上涨价格变化调整的公式。③ 政治风险主要由政府承担责任。④ 对自然灾害不可抗拒的风险，一是由投资商通过保险等方式承担，也可根据协商，由双方共同承担。

３、规范化、法制化运作，是ＢＯＴ成功的保障。

ＢＯＴ方式运作污水处理工程在我国才刚刚起步，在法律上国家还没有一部单行法规对其加以规范，所执行的法律条文是国家计委、建设部下发的《通知》、《意见》等文件。这些文件法律阶位较低，内容较简单，诸多疑难问题均未涉足，如特许权法律文件采用何种形式，特许权与其它合同的关系问题等。笔者认为，在当前国内尚无配套法律支持的情况下，对ＢＯＴ的运作，政府与投资商一是需聘请经过ＢＯＴ专业培训的律师及投资顾问参与整个ＢＯＴ过程的运作，严格按照国际惯例和法律程序办事。二是签署的合同必须详细、清晰、严格，具有规范性和可操作性，不能泛泛而谈或边界不明、责任不清；特许经营权合同应由当地人大决议通过并形成规范性法律文件。三是要有必要的担保，完整的担保可为ＢＯＴ运作失败挽回一定的经济损失。

ＢＯＴ成功的基础，是政府和企业必须实现“双赢”。ＢＯＴ模式的实施，打破了长期以来污水处理工程由政府垄断经营的体制，开放了市场，有利于社会资金的投入，加快了污水处理厂的建设。当前，污水处理设施采取ＢＯＴ模式还不太多，实施起来“摸石头过河”，所以，无论是政府还是企业，对待ＢＯＴ这种投融资方式都应积极探索、规范运作。对我国地方政府来说，在财政资金有限的情况下，要建立污水处理投融资体制，实现污水处理市场化运作，ＢＯＴ是一种较为理想的投融资方式。（）