整理了《中华人民共和国行政强制法》第二十九条的全文内容、主旨和释义，以加深对行政强制法第二十九条的理解。中华人民共和国行政强制法第二十九条内容如下：

冻结存款、汇款应当由法律规定的行政机关实施，不得委托给其他行政机关或者组织；其他任何行政机关或者组织不得冻结存款、汇款。

冻结存款、汇款的数额应当与违法行为涉及的金额相当；已被其他国家机关依法冻结的，不得重复冻结。

主旨

本条是关于冻结的实施主体、数额限制及不得重复冻结的规定。

释义和理解

冻结存款、汇款既关系到金融机构的信用，又关系到公民、法人和其他组织的财产安全，应当予以严格限制。金融机构的资产主要来源于储蓄存款，人们储蓄存款的主要目的是获得资金安全。如果过多、过滥使用冻结手段，会使人们认为将资金存入金融机构或者通过金融机构汇兑并不安全，从而产生不信任，进而导致金融信用无从建立、金融业无从发展。

本条从三方面对冻结存款、汇款作了规范。

1、实施主体只能是法律明确规定有冻结权的行政机关和法律授权的具有管理公共事务职能的组织。法律上将冻结权实施主体限于法律规定的单位或者个人始于《商业银行法》，该法第29条规定：“商业银行办理个人储蓄存款业务，应当遵循存款自愿、取款自由、存款有息、为存款人保密的原则。对个人储蓄存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划，但法律另有规定的除外。”第30条规定：“对单位存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询，但法律、行政法规另有规定的除外；有权拒绝任何单位或者个人冻结、扣划，但法律另有规定的除外。”这两个条文区分了个人储蓄存款和单位存款，但对于冻结存款的实施主体，都规定由法律规定。《行政强制法》延续了这一立法先例。

根据本条规定，除了全国人民代表大会及其常务委员会外，其他国家机关无权规定某一单位享有冻结存款、汇款的权力；除了法律外，其他法的形式和规范性文件无权规定某一单位享有冻结存款、汇款的权力；经由法律授予冻结权的行政机关应当自己实施冻结权，不得将此权力委托给其他行政机关或组织实施；未经法律授予冻结权的行政机关或组织无权实施冻结存款、汇款；任何个人无权冻结存款、汇款。另外，本法第70条规定：“法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内，以自己的名义实施行政强制，适用本法有关行政机关的规定。”依照本条规定，法律授权的具有管理公共事务职能的组织也可以成为冻结存款、汇款的实施主体。

2、冻结存款、汇款的数额应当与违法行为涉及的金额相当。本法第5条规定，行政强制的设定和实施应当适当，这体现了比例原则。比例原则要求行政行为的具体方式和幅度应该与行政目的成比例、相匹配。冻结存款、汇款是行政机关履行行政管理职能的有效手段，但同时也会对公民、法人和其他组织的财产权利构成威胁，需要在保障行政效率、实现行政目的和保护当事人的合法权益之间做到合乎比例。应当适当，具体说就是冻结的数额不能超过涉案的金额。

3、不得重复冻结原则。本条规定，已被其他国家机关冻结的，不得再次冻结。中国人民银行于2002年制定的《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》第22条规定：“两个以上有权机关对同一单位或个人的同一笔存款采取冻结或扣划措施时，金融机构应当协助最先送达协助冻结、扣划存款通知书的有权机关办理冻结、扣划手续。两个以上有权机关对金融机构协助冻结、扣划的具体措施有争议的，金融机构应当按照有关争议机关协商后的意见办理。”由于冻结的对象是存款、汇款，所以如果某个账号或者某项汇款已经被冻结了一部分，则剩余部分依然可以冻结，与不得重复冻结原则不相矛盾。

另外，《行政监察法》、《保险法》、《银行业监督管理法》、《审计法》、《证券基金投资法》等法律和《外汇管理条例》、《禁止传销条例》等行政法规，授予了一些行政机关在特定情况下可以申请法院冻结的权力。在…3y,一程中，本条曾有一款专门规定申请法院冻结事宜。后来考虑到申请法院冻结不适用本节程序，故没有再涉及行政机关申请法院冻结的问题，行政机关、司法机关及金融机构可以依照其他法律的规定办理。

【引导案例】沪企3000万存款被浙银行冻结8年

1995年11月15日，上海海能实业有限公司（下称“海能公司，，）在绍兴市信托投资公司诸暨办事处（现为诸暨市信用合作社联社）存入了2000万元人民币，存期一年。半年后，海能公司又往诸暨市暨阳城市信用社存入1000万元。人民币，存期半年。

1996年11月中下旬，海能公司两笔定额存款先后到期，该公司派员到诸暨提取上述3000万元存款。两家信用社均以“贷款未收回，，为由拒绝兑付存款。海能公司遂与两家信用社展开交涉，但据理力争两年之久也未有结果。无奈之下，海能公司分别向绍兴市中级人民法院、浙江省高级人民法院起诉两家信用社。案件审理阶段，公司得知：海能公司法定代表人涉嫌以存（aA）骗贷（款）有重大犯罪嫌疑，该公司3000万元存款被冻结处理。由此，该案由民事转为刑事，移送公安机关处理，法院中止审理。

追根溯源，要从海能公司和上海华能耀江实业公司（下称“华能耀江）的债务纠纷说起。1995年，华能耀江欠海能公司2500W~。时任华能耀江总经理的蔡某向海能公司保证，他有途径可获得浙江诸暨银行的贷款，可用这笔贷款偿还欠海能公司的债务。海能公司为尽快取回欠款，答应了蔡某的要求，将3000万元分两次存进当地信用社。

海能公司并非没有考虑过风险。为了确保万无一失，他们特地与信用社签订了《存款合同》，合同明确规定：甲方（指海能公司）不负担一切经济风险责任，到期乙方（指信用社）无条件兑现，划转甲方指定账户。

海能公司3000万元存款一进两家信用社，蔡某立刻从信用社贷出总共2250万元人民币。贷款以诸暨市海外经济技术合作公司（下称“诸暨海外）名义申请（该公司法定代表人正是蔡某），由诸暨市电力实业总公司作担保。2250万元资金划入华能耀江账户，华能耀江由此归还了欠海能公司的欠款。但诸暨海外贷款之后并未如期、如数偿还贷款，前后总共只归还信用社本息325万元。诸暨合作联社和暨阳城市信用社注意到海能公司在社里有巨额存款，遂以“贷款未还”为由扣下了海能公司所存巨款，并向绍兴市中级人民法院提起诉讼。法院于1997年6月分别作出判决和民事调解书，要求诸暨海外归还合作联社贷款本金及相应利息，电力公司作为担保方承担连带清偿责任。同时，法院在判决书中注明：合作联社从海能公司吸收存款后，海能公司并?a href='http://www.baiven.com/baike/223/306724.html' target='_blank' style='color:#136ec2'>粗苯又付ń每罱韪铘吆Ｍ狻？墒牵ㄔ号芯龊螅铘吆Ｍ馊圆换骨棠惩馓?2005年9月26日，海能公司终于等到一纸回音：诸暨市公安局“不予解冻"告知书。当时，公安部正在全国开展“大接访"活动。从该答复中，海能公司正式得知这笔存款之所以被冻结，是因为海能公司有共同参与蔡某骗贷之嫌。

银行态度很简单：只要公安局发出解冻通知，立即给海能公司兑现存单。但公安局方面表示：由于蔡某未归案，海能公司涉案嫌疑无法解除，所以这些钱不宜解冻。2006年2月15日，浙江省公安厅洪副厅长在回应海能公司上访时表示，省厅经侦总队将尽快对诸暨公安局超额查封的11oo万元解冻；至于其余1900万元，将通过调查在3个月之内尽快答复。3月3日，诸暨市公安局通知海能公司：1100万元已解冻。3月6日，海能公司代表赶到诸暨，打算提取1100万元存款，却又被诸暨农村合作银行以要请示领导为由拒绝。

【分析】这里要关注的是实施冻结措施的主体的合法性。

冻结存款是指有权主体向存款金融机构发出通知，不准被存款人在一定期限内提取和转移其存款的措施。本案中的公安机关是否有权对海能公司的存款进行冻结?根据我国《刑事诉讼法》第117条的规定，“人民检察院．、公安机关根据侦查犯罪的需要，可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款……”由此可见，由于此案已由民事转为刑事，移送给公安机关处理，公安机关在进行刑事侦查时，根据《刑事诉讼法》可以对海能公司3000万元存款进行冻结。

《行政强制法》第29条对实施冻结措施的主体作出明确规定，应当由法律规定的行政机关实施，不得委托给其他行政机关或者组织；其他任何行政机关或者组织不得冻结存款、汇款。本案中，公安机关作为刑事侦查机关，在进行侦查活动时，可以对犯罪嫌疑人的存款进行冻结。因此本案中的公安机关不是在适用行政强制措施。而《行政强制法》所要求的合法主体，是行使行政职能、履行行政管理职责的行政机关，与本案的适用情形不同。但这不影响我们根据，《行政强制法》分析作为行政强制措施的冻结的实施主体问题。冻结要有“法律"的授权依据（比查封、扣押要严格，查封、扣押可以依据法律、法规），本案中，公安机关对海能公司存款进行冻结，有法律依据，主体条件合法。但是，诸暨市公安局对海能公司3000万元存款全部予以冻结，不符合《行政强制法》第29条第2款的规定，即冻结存款的数额应当与违法行为涉及的金额相当。在本案中，涉案金额只有1900万元，剩下的1100万元是超额冻结的，对于超额冻结的部分，诸暨市公安局应予以解除。

依据《行政强制法》的规定，冻结存款、汇款只能由“法律”规定的行政机关实施，当然与任何行政强制措施权一样，不得委托给其他行政机关或者组织实施。行政机关如果没有法定权限就冻结当事人存款或是汇款，将严重侵犯当事人合法权益，违背法治行政原则。

【解释】冻结存款、汇款涉及公民财产权，国家尤为严肃，故而专门作出规定。