我国产业政策法的建立与完善

（一）我国产业政策及其法律化的现状

我国在改革开放以前事实上也存在产业政策，如“以钢为纲”的政策、优先发展重工业的政策、鼓励发展地方工业和乡镇工业的政策等，但没有应用产业政策这个名词，更谈不上严格意义上的产业政策法。我国比较明确和自觉地提出和实行产业政策是从20世纪80年代后半期开始的。

1986年在《国民经济和社会发展第七个五年计划》中第一次正式使用了“产业政策”的概念，并对产业发展提出了系统、具体的规划和政策。1987年党的“十三大”报告中提出：“计划管理的重点应转向制定产业政策，通过综合运用各种经济杠杆，促进产业政策的实现”。1989年3月15日《国务院关于当前产业政策要点的决定》颁布，这是我国第一个正式的关于产业政策的规范性文件。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“制定和实施产业政策作为政府管理国民经济的重要职能和调控手段”。为贯彻党的十四大精神和十四届三中全会决定，根据我国经济发展的现状和趋势，1994年4月，国务院颁布了《90年代国家产业政策纲要》，作为今后制定各项产业政策的指导和依据。1996年4月八届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出了一系列具体的产业政策。

自20世纪90年代以来，国家陆续制定了一些包含或体现相关产业政策性质的法律、法规、规章和其他规范性文件。例如《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》（1992）；《科学技术进步法》（1993）；《汽车工业产业政策》（1994）；《指导外商投资方向暂行规定》（1995，后被2002年《指导外商投资方向规定》所取代）、《外商投资产业指导目录》（1995，后分别被1997年和2002年发布的《外商投资产业指导目录》所取代）、《促进科技成果转化法》（1996）；《水利产业政策》（1997）；《中共中央、国务院关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》（1999）、《关于当前调整农业产业结构的若干意见》（1999）、《鼓励软件业和集成电路产业发展的若干政策》（2000）、《关于加快发展环保产业的意见》（2000）、《中西部地区外商投资优势产业目录》（2001）、《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》（2001）、《国家产业技术政策》（2002）、《清洁生产促进法》（2002）、《中小企业促进法》（2002）等。

以上情况表明，我国在改革开放以来的经济管理活动中越来越重视利用产业政策，并且其法律化程度也在逐步提高，这对调整我国产业结构，提高产业组织素质和产业技术水平，从而促进经济增长方式的转变起了多方面的积极作用。有人认为，最近二十多年来我国推行的产业政策的数量和涉及领域，远远超过以产业政策著称的日本。但是，由于种种原因，我国产业政策在制定和实施中还存在一些问题。从法律的角度看，我国的产业政策领域的问题主要表现为我国产业政策的法律化程度不高，现有的很多产业政策并没有纳入到严格的法律调整中来。虽然并不是所有的产业政策都需要采取法律的形式，但是一些基本的、重要领域的产业政策还是要上升到法律的高度，特别是由最高国家权力机关制定的“法律”。而我国目前，很多重要方面的产业政策仅表现为政府或其职能部门的法规或规章，有些甚至连规章的形式都未采取，只是以某种规范性文件形式存在的“纯粹的”政策，缺少现法律性质的责任制度作保障。那些尚没有得到任何法律调整的产业政策情况自不必说，那些在基本领域仅以法规、规章形式存在的产业政策也难以收到法律调整的应有效果，特别是难以收到前述产业政策法治化的基本要求-政府本身制定和实施产业政策的行为也要受到相应的法律约束。基于这种情况，有人认为我国不少领域中只有产业政策而没有产业政策法。从严格意义上讲，这是有道理的，尤其是就前述第二层次的产业政策法而言。

当然，上述产业政策的法律调整和法治化的效果只是就其应然状态而言的，能否及在多大程度上收到这种效果还要取决于法律规定是否完善。就我国2002年通过的《中小企业促进法》来说，它是我国产业政策法中少有的高层次立法，其基本内容也是较为合理与有效的。但是，它也有一个明显的不足，那就是缺少法律责任的规定。尽管这类“促进型”的法律不像那些直接规范市场行为的法律具有非常具体的法律责任制度，但也不至于连一个条款都没有，甚至能够体现经济法特色的奖励条款也没有。这样的法律也很难起到对政府行为的约束和控制作用。这恐怕与我国经济立法过程中由部门起草的情况不无关系。或许这是由一些学者所说的是经济法与行政法的分工和价值取向决定的：经济法主要是以实体规范（授予行政权力）的方式实现政府控制经济生活的目标，行政法则主要是以程序法规范（设定行政行为的程序）的方式实现政府控制经济生活的目标；经济法保障政府对市场弊端的控制，实现经济生活的秩序价值；行政法控制行政权力的滥用，保障政府经济调控的适度，确保经济生活的自由价值。但是，法治原则应该是所有部门法都应该贯彻的，在包括产业政策法在内的经济法中同样要得到体现。

（二）在“入世”、知识经济和可持续发展的背景下完善我国的产业政策法

以市场经济为基础的产业政策及产业政策法将在我国发展社会主义市场经济的过程中进一步得到发展和完善。在这一过程中，它无疑要受到多种因素的影响，其中“入世”、知识经济和可持续发展将是最明显和最重要的三个因素，或者说构成了其主要的背景。

我国已于2001年12月11日正式加入世界贸易组织（WTO），这标志着我国对外开放以及融入经济全球化大潮的进程进入了一个新阶段。在这种背景下，在遵守WTO基本规则的前提下保护民族产业，提高产业竞争力，这是一个十分现实的问题。随着经济全球化、国际市场竞争日趋激烈，靠企业自身的力量来改变在国际分工和贸易利益中的不利地位是非常困难的，必须在充分发挥市场功能的同时，积极利用政府的力量引导企业行为，通过实施产业政策，并使其上升为法律，加快产业政策的立法，用法律来保障产业发展。有学者认为，今后发展中成员的适当贸易保护要求将主要依赖运用产业政策，这与发达成员并无不同。WTO不禁止产业政策的使用，只要这些政策贯彻非歧视原则。因此，产业政策在国际贸易政策体系中的重要性相对增加。虽然我国加入WTO以后，对许多领域政府不能再进行干预和“补贴”，对一些行业进行重点扶植的产业政策也将受到限制，但是根据已加入WTO的国家的实例，在以下领域政府是可以有所作为的：一是政府投入资金用于提高中长期产业竞争力的技术开发；二是对本国经济落后地区进行扶持；三是对中小企业进行扶持。这些方面也就是我国今后产业政策立法所要解决的主要问题。其中，《中小企业促进法》虽已出台，但其不少问题还需要通过制定一系列配套的法规和规章来进一步细化。技术创新和西部产业结构调整等方面的法律、法规需要制定和完善。为防止外资企业凭借资本和技术实力，取得垄断地位，垄断我国市场，应加快制定《反垄断法》；同时，加快制定《控股公司条例》、《企业兼并条例》等，为加入WTO后的企业兼并联合重组提供法律依据。

21世纪是知识经济的时代，以现代科学技术为核心的知识将成为最重要的经济资源和最重要的生产要素，成为生产的支柱和经济发展的决定性因素。今天，许多国家都通过立法形式制定了自己面向知识经济的产业扶植和产业调整政策，力图有效地组织知识资源，推动结构升级，实现经济知识化的发展目标。在这样的背景下，原先建立在“知识、科技成果和技术创新”是经济增长的“外生变量”基础上的我国原有产业政策，要转变成“知识、科技成果和技术创新”是经济增长的重要“内生变量”方面上来。这要求我国在制定和完善有关产业政策法时，在内容上必须体现增加无形知识、技术供给，促进高新技术产业化和传统产业高新技术化发展，提高人力资源素质，加强知识基础设施建设的政策导向。无论在主导产业的确定和选择上还是在产业组织政策的确定上，都应体现知识经济的要求。

20世纪90年代以来，可持续发展逐步在我国得到共识并确定为未来的发展战略之一。可持续发展是指“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”它强调代内公平和代际间的公平，要求经济增长必须绝对建立在生态基础上，并确保这些生态基础受到保护和发展，以便它可以支持经济的长期增长。在这种情况下，有学者提出了在西部开发中产业政策法的生态化问题。实际上，产业政策法的生态化不仅是在西部开发中要注意的问题，而且具有全局的意义，成为在可持续发展背景下完善我国产业政策法应当遵循的基本原则。在这方面，日本在20世纪70年代以前单纯追求经济增长型的产业政策的失误导致严重产业公害的教训值得我们认真吸取，否则，所谓的“增长的代价”是非常高昂的。这要求我们在制定产业政策时必须考虑到环境保护的要求，以此实施经济结构的合理调整，转变经济增长方式，推动环保产业、清洁生产和生态经济的发展，实现经济发展和环境保护的协调并进。因此，尽管环境保护法已经成为一个独立的法律部门，尽管环境产业政策可以成为产业政策的单独组成部分，但是更重要的还是要将环境保护或者生态化要作为一种理念、原则贯穿于产业政策法、尤其是产业结构政策法的制定与执行之中。

需要说明的是，我国产业政策法的完善不仅要着眼于其第一层次意义上的完善，有“纯粹的”政策上升到法律形式，而且还要特别注意其第二层次意义上的完善，使制定与实施产业政策的行为得到有效的规范和切实的保障。