对税务稽查权运行过程实施监控的基本措施

税务稽查权力在实际运作过程中，表现为选案权、检查权、审理权和执行权。

（一）选案权及其监控

稽查选案主要是指根据稽查计划，利用各种相关信息，通过计算机结合人工方法，确定稽查对象移送稽查部门检查的一个综合过程。选案权事关是否实施对纳税人的检查，是税务稽查工作的第一个环节，是税务稽查权力的重要内容。选案权在运用过程中容易出现的问题有：一是多头选案，造成重复检查；二是人情选案，滋生不廉行为；三是随意选案，使检查缺少针对性，降低稽查效率。

解决以上问题的对策，首先，要集中税务稽查权，把法定的税务稽查权集中赋予稽查局。在此原则上，明确界定征管部门与稽查部门的工作职责，特别是容易引起争议，较难划清的工作采用列举的形式明确下来，具体标准是：时效性较强，又可即时完成的或在征管部门已拥有的资料中可以直接完成的审核工作可由征管部门负责，其他对纳税人的所有检查、稽核工作均交由稽查局完成。

其次，要把日常的稽查选案职能从稽查局内部分离出来，实行集体选案。具体做法是：设立稽查选案委员会。由一级国税局的主要领导任主任，有关副局长任副主任，征管处（科）、税政处（科）、稽查局、征管分局负责人为成员，明确选案委员会的主要任务为：一是统筹把握年度税务稽查的总体思路，分阶段组织实施；二是制订一定时期的稽查计划；三是协调与选案相关的工作。税务稽查选案委员会办公室（简称选案办）设在征管处（科），负责选案委员会的日常工作。选案办的主要任务为：一是调查研究，征求有关处（室）、稽查局、征管分局对稽查计划的建议、意见和要求，草拟稽查计划，提请选案委员会讨论；二是根据稽查计划选定稽查对象，下达稽查任务；三是督促了解并向选案委员会反馈稽查计划实施情况。具体选定稽查对象则组织选案工作小组，征管处（科）、稽查局、征管分局派员参与。选案小组根据计划对稽查查的对象通过计算机随机选定，做到客观、公正、公开。

另外，对群众举报案件，有关部门移送稽查案件、协查案件等必查案件，仍由稽查局直接办理，但需健全制度，加强管理，并报稽查选案办定期备案，以便加强监督，防止重复检查。

（二）检查权及其监控

税务稽查的检查工作，是对稽查对象，依法采取必要的方法、措施和手段，对被查者的涉税违法行为进行调查取证，并整理制作《税务稽查报告》，将案件材料移送审理的过程。税务稽查的检查权主要是调查取证权和处理建议权。税务稽查的检查权是当前需要重点监控的一项内容。这主要是由检查工作本身可控性最大，又处于征纳双方利益矛盾的前哨，易受腐蚀所致。税务检查权的薄弱环节也由此而形成，具体表现有：一是在调查取证中方法、秩序失当，侵犯纳税人合法权益；二是调查取证范围、内容、手段的选择缺少规范，检查人员主观随意性较大，容易滋生不廉行为；三是调查取证暗箱操作，证据材料瞒而不报，甚至协助指导被查对象逃废责任，以免追究；四是定性处罚建议掺入私人感情或个人好恶，影响执法公正、公平。

解决以上问题必须全面构架对检查环节的监控体系，具体措施主要有：首先，要加强基础建设，依法制定详细、规范又操作性强的“检查工作制度”及“办案质量基本标准”，把检查内容、工作程序、调查取证、文书使用、案卷整理各环节的工作要求给予具体明确，既指导办案、规范办案，又可以此为标准实施有效监督。

其次，要自觉接受纳税人的监督制约。必须实行查前告知制度。稽查部门在实施检查前，应向稽查对象书面告知其权利和义务、税务稽查人员的廉政纪律、稽查回避制度的主要内容，以及廉政监督电话。实行回执回访制度。稽查部门在实施检查前，统一制发“稽查回执卡”，送达被查对象。回执卡的主要内容包括规范执法、优质服务、廉政建设等方面，具体结合稽查工作特点，分若干条由被查对象评议。评议结果由纳税人以合适的方式送达监察部门，监察部门对在回执卡上有“不良评议”的被查对象进行及时回访、调查。监察部门还可组织不定期回访，回访结果及时处理。实行税务行政处罚告知制度。把行政处罚告知工作落实到案审部门，以方便被查对象向稽查机关申辩。告知工作作为法定程序严格落实。

三是进一步强化内部监督制约。一是实行“稽查必查项目及工作底稿制度”，对每一个稽查对象在检查实施前，必须确定必查项目，对必查项目必须实行相应的检查，并在专用或通用工作底稿详细加以记录，工作底稿实行连续编号，不得散失。二是实行“三统一、一汇报”，“三统一”，即调帐统一，检查银行存款及结算记录集中，突击检查统一；使关键取证材料一开始就处于集中监控中，有效隔断被查者与检查者的非程序性沟通，减少不良干扰。“一汇报”，即实行汇报制度。检查人员在检查过程中的进展情况必须在规定的时间按规定的层级向上级汇报，以加强领导，便于监控，防止暗箱操作。三是强化案审监督，实行案件审理与检查环节分离。充实案审力量，案审人员应占全体稽查干部10%以上。实行退查补查制度，案审中发现的案件质量问题，分具体情况不同，实行退查，或由案审人员直接补查。退查补查作为衡量检查环节办案质量的主要指标纳入有关考核。稽查案件的定性处罚一律由案审部门负责，检查环节的定性处罚建议只供参考。

（三）案审权及其监控

税务稽查审理，是税务稽查机构查处的各类税务违法案件在检查完毕的基础上，由专门人员核对案件事实，审查鉴别证据、分析认定案件性质，确定处罚程序，制作“审理报告”和“税务处理决定书”的活动过程。案审权主要是办案质量的监督权和定性处罚权。案审权在运用过程中的薄弱环节是：一是定性把握不准。特别是当前涉税违法行为形式多样而相对应的税收法律制度无法涵盖或易生歧义，造成定性失当，影响规范执法和廉政建设。二是处罚失当。由于对涉税违法行为的处罚，税务机关自由裁量权较大，容易产生处罚失当，影响执法公平公正。三是监督权运用不力，影响整个办案质量。

解决以上问题的对策，首先，要实行两级案审，由稽查局的主管局成立案件审理委员会，案审委下设办公室，设在法规处（科），重大案件、疑难案件经稽查局的内设案审部门初审后须报案审办复审，复审意见与初审意见一致的，经分管领导签批，退稽查转入下一个程序，如复审意见与初审意见不一致，则由案审办提交案审委员会集体审理。

其次，对税务行政处罚则按照总局稽查局《偷税案件行政处罚标准》，制定具体执行办法，严格执行。再次，要硬化案审责任，把稽查案件由于案卷上所暴露的问题或定性处罚失当所造成的复诉变更撤销或行政诉讼败诉的主要责任明确落实到案审部门，同时，加强对案审监督权的监督，以督促案审部门切实履行监督权，避免成为“橡皮图章”。

（四）执行权及其监控

税务稽查执行，是税务稽查部门对税务处理决定书组织实施的活动过程，其核心是把应追补的税款和所处罚款组织入库。税务稽查执行权在运作过程中，比较容易出现的问题是有一是税收保全或强制执行措施应及时采取而未及时采取，延误税款罚款的组织入库时机，造成税款流失。二是在采取税收保全或强制执行措施时程序不到位，手续不齐全，标的不清。

解决以上问题的主要措施是：一是硬化执行纪律。在检查环节，对可能入库难的案件应依法采用税收预储制，并把在规定时间内未能入库的案件一律移送执行环节执行，并一律转入强制执行程序，这作为一个纪律，硬化约束。二是严格执行程序，各项执行工作都必须严格依法办理，并把工作制度化。三是加强审批，对实行税收保全和强制执行的，必须由主要领导审核审批，把好关口。