国家行为原则的适用例外

适用国家行为原则的早期案件中，被告一般是主权者或根据主权者的权威行事的国家官员，案件性质也仅限于追究主权者或其官员个人传统的侵权责任等，并且，国家行为原则正在逐步确立时期，又被确切地归于国际法范畴，因而该原则至少在英美普通法国家几乎是无例外地被遵守。事实上，早期的案件，例如在上述“昂德希尔诉赫南德兹案”中，未见任何关于行为是否违反国际法、是否违反法院地公共政策等问题的争辨或考虑。

这些情况在进入本世纪后发生了变化：私人代替了主权者或政府官员成为有关案件的被告，国家的经济行为越来越频繁，大量的案件又涉及到在国际法上有争议的问题（主要是发展中国家对外国人财产的国有化或征收），国家行为原则日趋成熟，国家行为原则的法理基础和人们对主权豁免的态度也出现多样化的趋势。面对这些变化，学者和法院不断地重新检讨国家行为原则，不断改变对该原则的态度，其结果是，自60年代起，一些国家的法院在司实践中对该原则的适用施加了一系列的限制，逐步形成了对该原则适用的一些一般例外。

（一）外国国家行为违反国际法。一国法院之所以不能审查外国主权者在其自己领土内所作行为的合法性，是因为这种行为所涉及的问题在本质上属于该外国国内管辖事项。正如美国司法部长于1796年就“沃特斯诉考勒特案”所指出的，外国国家行为是否符合其自己的宪法，只能由该外国“自己的权威机关决定”。问题是，如果国家行为所涉事项超出国内管辖事项的范围而为国际法所调整，则一国法院是否可以对之进行国际法的审查？对此，由美国法院于1964年审理的“萨巴蒂诺案”，及由该案引起美国国会通过的“萨巴蒂诺修正案”作了肯定的回答。

古巴CAV公司的主要股本为美国居民所有。1960年，美国商品经纪公司－法尔。怀特洛克公司向CAV公司购买了古巴食糖，并约定在纽约凭单据付款。同年7月6日，美国参议院通过了对《食糖法》的修正案，授权美国总统减少古巴食糖的进口配额。两天后美国总统减少了古巴食糖的进口配额。在美国参议院通过修正案的同一天，古巴部长会议通过第851号法令，允许古巴总统和总理通过没收的方法将美国公民或企业所有的财产和企业国有化。尽管美国向古巴提出了抗议，在以摩洛哥为目的地的食糖开始装船后，古巴还是发布了第1号执行令，没收包括CAV公司在内的所有美国人拥有的企业的财产，包括该项已装船的食糖。为获得离开古巴的许可，法尔。怀特洛克公司与一个实际上是古巴政府机关的公司订立了一项与CAV公司同样的合同。该古巴公司在该批食糖离开古巴后，将提单转让给了同属古巴政府机关的古巴班科国家公司。在班柯公司在纽约机构的负责人向法尔。怀特洛克公司出示单据和支票要求支付时，由于CAV公司主张自己是这批食糖的合法所有人，法尔。怀特罗克公司因而在已得到货款的情况下，不但拒绝向班科公司支付，反而将货款较给了CAV公司在纽约资产的临时管理人萨巴蒂诺。于是，班科公司在纽约南区地方法院向萨巴蒂诺提起了关于该项货款的诉讼。

地方法院以古巴的国有化不以公益为目的，歧视美国公民，以及未作适当补偿，因而违反国际法为由，对该案不适用国家行为原则。联邦最高法院却对该案适用了国家行为原则，认为根据国家利益和国际法发展的需要，以及大量的国际实践，外国没收财产的问题应通过外交途径解决。这一判决引起了国会的强烈不满。国会的这种不满情绪最终导致对1961年《对外援助法》的修正，在该法的第620节（e）小节下增加了第2项，即“萨巴蒂诺修正案”。该项规定，美国法院对由于1959年1月1日以后发生的没收财产和其他违反国际法的外国国家行为而提起的侵害诉讼，不得适用国家行为原则。但未违反国际法的国家行为，或总统决定适用国家行为原则的国家行为除外。

该修正案为国家行为原则在美国法院的适用规定了一个法定的例外，即美国法院可以审查外国国家行为是否违反国际法，只要外国的国家行为违反国际法，美国法院就可以宣布其为非法。除美国外，也有一些其他国家的法院对外国国家行为的国际合法性加以审查的。例如，荷兰最高法院在1969年的“美国总检察长诉希鲁瓦特案”中，认为没有任何国际法规则禁止法院考虑另一个国家征收财产是否违反国际法的问题。但是，另一些国家的法院，如意大利大理院在其判决中，却反对审查外国国家行为是否违反国际法的问题。

（二）行政机关的同意。这一例外的理论依据是分权说。既然法院不审查外国国家行为的合法性是出于分权的需要，而避免使行政机关在处理对外关系时为难，那么，这种审查如果并不影响行政机关对国际关系的处理，法院就不必自我限制了。著名的“伯恩斯坦案”是实践分权说的重要判例之一。

原告伯恩斯坦是一个犹太血统的德国公民和居民。1937年，他因为是犹太人而被纳粹官员关押，在纳粹官员关于无限期关押、人身伤害以及不利于其家属的威吓下，又把他在德国拥有的一个船舶运输公司股权转让给纳粹机构。该纳粹机构又将该公司的一艘名为“甘地亚”的船舶转让给了被告比利时公司。1946年，已经是纽约居民的原告在纽约州法院起诉，主张对“甘地亚”的所有权。法院表示，根据国家行为原则，它无权审查根据德国法的转让行为的合法性。上诉法院也持同一见解，但认为行政机关可以排除该原则的适用。在回答原告律师询问的意见书中，美国国务院认为对于为恢复因纳粹的强制而丧失的财产而在美国法院提起的诉讼中，法院法院可以不受国家行为原则的约束。上诉法院根据国务院的政策声明对纳粹的国家行为作出无效的判决。

以后的许多案件都遵循了该案确立的适用例外，即“伯恩斯坦例外”。事实上，在“萨巴蒂诺案”中，初审和上诉法院正是根据国务院发往古巴的关于古巴政府的行为违反国际法的公文，认为法院依据国际法审查古巴政府国有化措施的合法性，并不妨碍行政当局处理对外关系。

（三）公共政策保留。国家行为原则与国际私法有着密切的关系，公共政策保留就通常是一个国际私法的制度。根据这一制度，当法院地冲突法认为应适用某一外国法律时，如果法院认为该外国法与法院地的公共政策相抵触，则可以排除该外国法的适用。在国有化或征收的情况下，财产所有权的转移往往适用财产所在地法，即采取国有化措施的外国的法律。一些国家的法院就往往以违反法院地公共政策为由，否定外国立法行为的效力。

以公共政策为由宣布外国国家行为非法的做法多为大陆法系国家采用。例如，1972年至73年法国法院审理的“布莱登公司案”中，法国法院认为智利政府的国有化法令在法国无任何效力，并主张对智利政府的国有化行为进行调查。而德国法院在1948年也以违反道德准则和公共政策拒绝承认捷克斯洛伐克征收法令的合法性。

（四）商业行为。美国于1976年颁布了《外国国家主权豁免法》，在主权豁免问题上由绝对豁免主义转向有限豁免主义。这一变化也影响到国家行为原则的适用。在1976年的“登希路案”中，美国最高法院认为，国家行为原则不适用于主权者的商业行为。同一法院在1983年的“麦克唐奈尔案”中也明确声明，主权者存粹的商业行为一般不要求司法限制。当然，如果涉及对外关系问题，则对外国政府的某些商业行为也可以适用国家行为原则。

在上述几项适用例外中，政府同意的例外基于分权说，而商业行为例外则是有限豁免主义的引申，此处不作进一步分析。比较起来，其他两种适用例外中，对外国国家行为违反国际法的适用例外是有其理由的。虽然依据主权平等的原则，国家之间必须相互尊重各自在自己领土内行使主权的权利，而不能通过司法审查进行干涉，但是，如果这种权利的行使与公认的国际法或特定的国际义务相冲突，换言之，国家行为所针对的是一般国际法或特别条约所调整的事项，而国家行为又违反其国际法上的义务，则法院就不能承认这种行为的效力。因此，法院对外国国家行为进行国际法上合法性的审查，是必要的。

然而，适用这一例外的案件中，大多数的国家行为究竟是否违反了国际法是有疑问的。以国有化导致的所有权纠纷案件为例，发展中国家与方国家对国有化的补偿问题就存在着很大的分歧。按照西方的观点，对国有化的补偿应是“迅速、全面、有效”的补偿，而发展中国家却认为这不是国际法的规则。双方对何为“适当补偿”的见解也全然不同。正如美国最高法院在“萨巴蒂诺案”中所指出的，在经济发展程度不同的国家之间，对没收外国人财产的权利的行使抱有不同的看法。因此，这一适用例外容易引起外国政府的抗议，导致国际纠纷。有些学者认为对违反国际法的国家行为采取救济措施不是一个国内司法的问题，而是政府间的问题，因为，如果外国政府对有关判决提起交涉，则这一问题就应通过国际争端的解决程序处理。公共政策保留制度作为限制国家行为原则的理由似乎不如违反国际法的适用例外那么充分。首先，外国国家行为，如没收外国人或本国人财产的行为，有域内效力和域外效力之分。按照英国学者的见解，执行外国的法律和承认在外国领土内适用外国法律所产生的后果不同。不顾法院地的公共政策而承认外国国家行为的域外效力，从而执行外国的法律，往往与法院地的领土主权或属地管辖权发生抵触。而承认外国国家法律的域内效力，对于法院地国家的领土主权或属地管辖权并无损害。<18>而且，不承认外国国家法律在其领土内的效力，往往被认为干涉了外国的内政。因此，在1983年的“阿祖卡的皇后输出公司诉全国阿祖卡工业公司案”中，英国上诉法院就承认了一项外国惩罚性法律在该外国境内的效力，并指出：“在外国有管辖权的领域内，应当不急于否认外国立法的效力。”国家行为原则是主权平等这一国际法原则的直接后果，与主权权威有着直接的关系，而公共政策保留则基本上是国内法的制度。以国内法制度来否定有关外国在其自己领土内的主权权威，显然是不适当的。其次，公共政策保留是一种不稳定的制度，其具体含义往往不甚明确，实施起来确有困难。有学者将国际法与公共政策两种例外进行比较后指出，公共政策是一种变化着的、相对的概念，在适用中具有不确定性；而国际法则提供了相对客观的标准。最后，各国的公共政策难以统一，因而适用公共政策的例外缺少统一的标准。