国家经济管理权行使的特殊方式

如前所述，国家经济管理权作为一种积极的主动的干预权，具体地表现为国家采取各种手段和措施，积极主动地对市场主体的自由意志加以影响，通过禁止、促进、激励、诱导、扶助等各种方式对市场主体与经济有关的行为进行干预，以保证经济政策目标的实现。在宏观调控的思想指导下，事前的预防措施在国家经济管理权的行使过程中有更为重要的作用。

为适应国家经济管理目标实现的需要，国家经济管理权的行使既包括传统的权力手段，即通过国家经济管理机关的行政行为直接地对相对人进行管理，以命令方式单方面为相对人设定权利义务；还包括非权力手段，行政计划、行政合同、行政指导、行政扶助等在经济法得到了广泛运用。由于权力手段在过去的经济法研究中已有很多成果，且从本质上看，权力手段是国家行政权在经济领域的直接运用，法律必然赋予这类手段以强制执行力，因而，它们应该也必须遵循行政法的基本原则和程序。而非权力手段则不然，虽然它们也经常由国家或政府所采用，但是，国家或政府在运用这类手段时，主要是积极地鼓励和诱导，不能对市场主体采取强制措施，因而，这类手段并不具备也不可能具有强制执行力。国家宏观调控政策或鼓励诱导措施能否得到实效，必须取决于市场主体的接受与认可。仅此而言，就不难发现经济法中权力手段与非权力手段的巨大差异，对于经济法规范中的这一特殊现象，应该进行更为深入的研究。在此，仅研究非权力手段中运用最普遍的两种——经济行政合同和经济行政指导。

（一）经济行政合同

经济行政合同是经济管理机关之间、经济管理机关与相对人之间为保护?a href='http://www.baiven.com/baike/225/315630.html' target='_blank' style='color:#136ec2'>透纳凭茫浪揭馑急硎疽恢拢妨ⅰ⒈涓蛳鹣嗷ゼ淙ɡ逦竦男椤Ｋ魑贤囊恢中问剑匦刖弑负贤幕臼粜裕煌庇捎谄淝疤岷突∈枪芾碛氡还芾砉叵担志哂幸话忝袷潞贤痪哂械奶卣鳌８爬ǖ厮担眯姓贤哂腥缦绿卣鳎?/p>

1.经济行政合同是一个双方法律行为。这是作为合同的必备条件，合同必须是确立、变更和消灭双方相互间权利义务的法律行为。对经济管理机关而言，这是一种特殊的管理行为。它与经济管理机关依单方面意思表示即可成立的行政命令不同，是一种双方法律行为，没有相对人的意思表示，该行为不能成立。

2.经济行政合同要求双方意思表示一致，但又允许经济管理机关保留一定的特权。前者表明了合同的基本属性，与民事合同一样，没有双方意思表示一致，合同关系不能成立。例如，在某单位与经济管理机关之间签订的经济保护承包合同中，双方显然是管理与被管理的关系，但若无相对人的承诺，合同关系便不能成立。后者表明了合同的“行政”属性，即经济行政合同在履行过程中，经济管理机关又具有某些单方意思表示的特权。由于经济和经济问题的广泛性、复杂性，经济管理机关有权根据经济问题和经济管理目标的变化，及时指挥合同的履行，在经济状况发生重大变化时，有权变更甚至解除合同等等。但是，即使是这种特权也不同于单方面性的经济行政行为：第一，经济管理机关的这种特权是以合同为基础的，它是经济管理相对人认可的一种特权。单方面的经济行政行为基于双方当事人的地位不平等无需经过对方的同意即可发生效力。第二，经济管理机关在合同中特权的行使以社会公共利益之必需、且当事人的行为违反社会公共利益为前提，以给予适当的补偿为代价。单方面的行政行为则不具备这一特征。简言之，经济行政合同的订立必须双方意思表示一致，经济管理机关的特权也必须照顾相对人的利益。可以说，这是一种内在的意思表示一致。

3.必须以经济管理机关为一方主体。这一特点使经济行政合同符合一般行政行为的特点而不同于民事合同。民事合同是平等主体之间的协议，对合同双方而言，当事人可以自由选择另一方。而经济行政合同只能是经济管理机关之间、经济管理机关与相对人之间签订的合同，合同至少有一方必须是经济管理机关，当事人不得自由选择。民事合同的双方，在确定、变更、终止民事关系时，相互之间始终处于平等地位。而经济行政合同的双方，在确定、变更、终止合同关系前，是基于管理与被管理的关系；在合同关系成立后，也以一方享有特权为特征。经济行政合同仍体现了双方当事人地位不平等性这一行政行为的基本特征，因此，它不是民事行为，而是行政行为。它不同于民事合同，目的不在于直接的经济利益，产生债权债务关系。民事合同尤其是经济民事合同的结果可能客观上有利于整体经济利益，但它最直接的目的是法人或公民的自身利益。而经济行政合同的直接目的是为了实施经济管理，有利于公共利益，因此，它不能完全遵循自愿平等、互利和等价有偿的原则。

由于经济行政合同目的的特殊性，使得其与民事合同具有很大的差别。首先，在合同条款中常常规定了经济管理机关的特权；其次，为保证经济管理职能的实施，有些合同的签订不是自愿的，而是带有强迫性；第三，合同的标的不是价值规律的体现，而是公平原则的体现。

经济行政合同是一种灵活的行政行为，它作为双方意思表示一致与保留经济管理机关一定特权的有机统一体，在经济管理中发挥着日益重要的作用：

1.经济行政合同既能发挥相对人的积极性又保留了管理者的一定特权。从经济行政合同的特征可以看出：它既不像经济行政命令那样僵硬，又不像民事合同那样随便。在经济行政命令中，相对人处于消极的被动地位，只负责执行而无须负责执行的结果，但在经济行政合同中，事先确定了双方当事人的权利义务，相对人必须对执行的结果负责，因而有利于发挥他们的积极性、主动性和创造性。并且，如果发生相对人违约的情况，经济管理机关有权依合同追究其责任。

2.经济行政合同在很大程度上可以弥补单纯行政命令的不足，弥补法律规定不完善、地方规章效力不足的现状，并可根据不同的情况，作出严于法律、法规的约定。在我国，多种经济成分并存，不同经济利益群体的出现，使得经济管理不可能单纯依靠行政命令手段，必须以经济的、法律的手段加以补充。而在目前我国的经济管理法规尚不十分完善、地方立法更欠完备的情况下，经济管理机关可以根据经济管理的目标和职能，以经济行政合同的方式弥补其不足。

3.经济行政合同是遵循经济管理社会性、灵活性特点，灵活管理的有效手段。经济管理必须以价值规律、市场机制的作用充分发挥为前提，且对于经济的管理，是自然过程与社会过程的统一，以强硬的行政命令手段是难以奏效的。然而，国家为实现管理经济的职能，使经济的发展符合协调发展的要求也必须表现出一定的意图，这时，采用经济行政合同的方式比单纯的行政命令要好得多。经济行政合同既便于实现国家管理经济的意图又保留了制裁对方违约的可能性，而且可以发挥相对人的主动性和创造性。经济管理部门通过合同的形式，将管理建立在科学的、符合经济自身发展规律的基础之上。

经济行政合同的订立，较之于民事合同，在订立的权限、方式和相对人选择上受到一定的限制，一般不如民事合同自由。经济管理机关作为国家意志的执行机关，无权自由处分公共权力。

经济行政合同的缔结权限，即经济管理机关订立经济行政合同的依据是什么，这是一个尚存争议的问题。在我国目前情况下，经济行政合同的缔结大多根据经济政策，而缺乏法律的明确规定。但从长远来看，必须以法律形式确定经济管理机关签订经济行政合同的权力，以保证经济行政合同的稳定性及其运用范围，克服相对人的怕变心理。

国家经济管理机关只能在其管辖的经济事务范围内签定经济行政合同，但由于现在我国经济管理机关的权限因种种原因尚不稳定，因此，凡涉及重大问题且有权限争议时，应由政府协商，并取得明确授权。

经济行政合同的条款，是经济行政合同的核心，它直接反映着合同双方的权利与义务，同时也是当事人履行合同的基本依据。经济行政合同的主要条款应包括三大类：第一类是一般行政合同所应具备的主要条款，包括标的、经济指标、价款和酬金、履行地点和方式、违约责任等五项。这是任何合同都必须具备的条款。第二类是根据法律的规定或按经济行政合同的性质所必须具备的条款。这是各种具体合同中所特有的必备条款，其内容取决于经济法的明确规定或合同的具体性质。第三类是当事人一方要求必须规定的条款，如经济管理机关因其特殊性所享有的特权并经相对人认可的特殊要求。

经济行政合同的履行在实践中存在的问题较多。从合同订立的情况来看，有两个重要的特点不可忽视，一是经济管理机关在合同履行中享有特权，二是当事人双方的合同责任有较大的差别。一般来说，相对人一方的责任及其奖罚都是明确具体的，而经济管理机关的责任则难以明确具体，根据现有的各种合同中关于经济管理机关一方义务的含糊措词很难依法追究其责任。因此，解决经济行政合同的法律依据问题，是保证合同履行的一个重要条件。

（二）经济行政指导

经济行政指导是指经济管理机关为谋求经济保护目标的实现，期待相对人任意的协作、自发的行动而提出的劝告、建议、指示、希望等非权力行为的总称。它是一种事实行为。这种行为在市场经济条件下的国家经济管理中的存在是必要的：

1.经济领域广泛复杂且技术化、专业化程度很高，经济管理机关在无适当立法措施的情况下，必须肩负管理责任，以弥补法律的不存在或不完善。

2.经济管理机关可以不通过命令或强制措施圆满灵活地实现预期的经济保护目标，而不引起摩擦或抵抗，同时也保障对方主张自己意见的机会。

3.经济发展的高度专业化、技术化以及有关法律法规规定事项的复杂化，使得经济管理机关也有必要向社会和公民提供知识和技术。

经济行政指导是一种由经济管理机关通过向对方做工作，期待对方实施管理机关意图的行为。它从法律形式上不具有对相对人的强制力或法的拘束力，相反是在相对人任意合作下实现管理目的的行为形式。因此，经济行政指导与经济行政行为有着显著区别，它是一种非权力手段。但是，由于经济行政指导是经济管理机关的行为，而经济管理机关在法律上或事实上享有的统治地位使经济行政指导可以发挥重要作用。

1.抑制作用。指在某种意义上，对相对人的行为事实上具有抑制效果。如技术监督局认为有违反经济法特别规定的行为时，对相对人的违法行为进行纠正劝告，或劝告可能遭受危害的企业、居民采取必要措施等。

2.协助作用。指保护相对人并予以协助的作用。例如建设局对建设单位进行必要的指导。

3.调整作用。指调整相对人的利益关系。当企业相互间或企业与居民间发生的经济纠纷有可能影响经济和社会秩序的维持时，通过关系人的互让和协作来调整其利害关系。如企业与消费者发生纠纷时，工商行政管理局对该纠纷当事人双方或一方进行劝告，促使其达成协议。

4.引导作用。指为实施或实现一定的政策或计划而引导相对人的行为的作用。

从经济行政指导的作用可以看出，它对相对人不具有法的拘束力。但由于经济管理机关往往通过向服从行政指导的人提供一定的利益（如综合利用产品的价格优惠、税收优惠等）或以国家权力为背景的经济管理机关的支配地位，经济行政指导对相对人具有事实上的强制力，但不是法律上的。因此，对不服从经济行政指导者，不得强迫执行经济行政指导的内容，或对该不服从者适用罚则。

经济行政指导在各国经济法中都得到了广泛运用，但对这一问题的研究却不够深入，关于经济行政指导的各种法律问题，如经济行政指导与依法授权、法律对经济行政指导的拘束、经济行政指导中的裁量权、经济行政指导与经济行政救济等等，均是值得进一步研究的问题。