整理了《山东省海域使用管理条例》第十四条的全文内容、主旨和释义，以加深对山东省海域使用管理条例第十四条的理解。山东省海域使用管理条例第十四条内容如下：

下列项目用海，由省人民政府审批：

（一）围海造地、码头、堤坝、围堰、储灰场等填海型项目用海不满五十公顷的；

（二）盐田、渔池、半封闭式港池等围海型项目以及海上人工构造物用海六十公顷以上不满一百公顷的。

主旨

本条是对省人民政府海域使用审批权限的规定。

释义和理解

一、审批权设立的依据

《海域法》确立了中央统一管理和授权地方政府分级管理相结合的管理体制。对于具体管理权限，《海域法》明确由国务院授权省、自治区、直辖市人民政府规定。国务院办公厅《关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知》规定，填海（围海造地）50公顷以下的项目用海由省、自治区、直辖市人民政府审批，其审批权不得下放。围海不满100公顷的项目用海，由省、自治区、直辖市按照分级审批的原则规定。省政府《关于海域使用管理有关问题的通知》重申了填海型项目用海由省人民政府审批，其审批权不得下放，同时规定60公顷以上100公顷以下围海型项目用海和500公顷以上700公顷以下开放型项目用海由省政府审批。

二、关于简政放权与集中管理

在本条例立法过程中，对计划单列市和设区市是否享有填海审批权，省政府可否下放填海审批权，省政府是否可以委托设区的市行使填海审批权，是设置审批权制度的关键问题。省人大、省政府按照法律进行了慎重研究后认为，我省沿海设区的市在海域使用管理方面做了大量工作，创造了许多好的经验，受到国家有关方面的肯定，从保持政策的连续性、促进其加快发展的角度说，应当本着既要放权又要管好的要求，凡能下放的权力，要全部下放。但根据法律和国家有关规定，计划单列市和设区市不能享有填海的审批权，省政府也不能委托计划单列市和设区市行使填海的审批权，填海的审批权不能下放。《海域法》颁布以前，省人大、省政府及较大的市有关海域使用管理方面的规定凡与《海域法》规定不一致的，都应当统一到《海域法》上来。

第一，如果下放海域使用审批权，将与国家法律规定抵触。《海域法》第十八条第二款规定，前款规定以外的项目用海的审批权限，由国务院授权省、自治区、直辖市人民政府规定。国务院为贯彻落实《海域法》的规定，以国务院办公厅国办发[2002]36号文《关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知》规定，国务院审批项目以外的项目用海的审批权限，授权省、自治区、直辖市人民政府按照下列原则规定：填海（围海造地）50公顷以下（不含本数）的项目用海,由省、自治区、直辖市人民政府审批，其审批权不得下放。从上述规定可以看出，除国务院外，只有省政府享有填海项目的审批权。因此，条例如果规定除政府以外的填海审批权，将违背下位法服从上位法的规定。第二、省政府不宜委托计划单列市、设区的市行使填海审批权。如果省政府委托计划单列市、设区的市行使填海项目的审批权，将与国务院的规定和新颁布的《行政许可法》相抵触。《行政许可法》第二十四条规定，“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可；不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。”《海域法》没有规定省政府可以委托其他行政机关行使其法定权限范围内的海域使用审批权。国务院办公厅《关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知》也规定 “填海的审批权不得下放”。为了妥善处理好这个问题，省政府要求省法制办就填海审批权是否可以委托其他行政机关行使或者专门请示了国务院法制办，国务院法制办答复“国务院的规定很明确，不能下放”。因此，省政府不能委托计划单列市、设区的市行使填海项目的审批权。第三，条例颁布实施后，《山东省海域使用管理规定》、《青岛市海域使用管理条例》以及各设区市政府在《海域法》实施前出台的相关海域使用管理的规定中，关于填海海域使用审批权限划分的规定因与大法抵触而失效。具体执行中，应当按照《海域法》、国务院的规定和本条例执行。

之所以规定较大面积的围海项目由省政府审批，也考虑到国家《海域使用管理暂行规定》、《山东省海域使用管理规定》实施以来的实际，较大面积的围海对海洋环境的影响非常大，如不加以严格控制，将危及海洋经济的可持续发展。因而对较大面积的围海项目由省政府审批，可以减少地方保护主义的负面影响，使海洋开发有序、有度。

三、填海型用海和围海型用海的概念

本条例所称填海型用海，是指完全改变海域自然属性、直接利用海域空间的用海，包括围海造地、码头、堤坝、围堰、储灰场等。

本条例所称围海型用海，是指通过建设海上设施，形成封闭或半封闭海域，严重改变海域的自然属性，但能保持海水交换的用海，包括盐池、渔池、半封闭式港池等。