[拼音]：Qingmo zhengzhi zhidu gaige

[外文]：political system reform in the later Qing dynasty of China

1840年鸦片战争后，中国由封建社会逐步沦为半殖民地半封建社会，内外矛盾重重，清王朝为了维护其统治，被迫对官制和国家机关进行一些调整和改革。其改革可分为两个阶段：第一阶段从第二次鸦片战争后设立总理各国事务衙门到戊戌变法失败；第二阶段从1901年清王朝下谕更张法令、变通政治、设立督办政务处至清王朝覆灭。

第一阶段

这一阶段的改革主要是设立一些对外机构。第二次鸦片战争结束后，咸丰十年十二月（1861年1月），清王朝为了同外国打交道的需要，根据恭亲王奕?等的奏请，决定设立总理各国事务衙门（简称总理衙门）作为清政府的外事机构。它不仅负责办理对外交涉、通商事务，凡与外国有关的铁路、电报、关税、学校等方面的事务，均由其管辖。总理衙门仿照军机处的体制，主要官员分为大臣和章京两级。大臣有总理各国事务亲王(郡王、贝勒)，总理大臣、总理大臣上行走3种，初仅3人，后增为7～8人，最多时达12人。章京有总办章京、帮办章京、章京、额外章京4种，各由满汉若干人担任。此外，还有额外行走满汉各4人。总理衙门下设英国、法国、俄国、美国及海防等5股，负责办理各国交涉事务及海防事务;设司务厅、清档房，负责掌管行政事务及文书档案工作。受总理衙门管辖的还有同文馆和总税务司。同文馆是学习外国语文和科学的学校，其管理大臣由总理大臣中简任。总税务司负责掌管各海关征收税课之事，由咸丰四年(1854)设在上海的江海关演变而来。咸丰十一年(1861)成立全国性的总税务司，受总理衙门管辖。总税务司所属各科、处负责人及各关税务司各部门的主管人员，都由外国人担任。外国侵略势力垄断了清政府的海关税务权。

总理衙门成立之后，清政府又设立了南洋、北洋通商事务大臣。南洋通商事务大臣，通称南洋大臣，由第一次鸦片战争后设立的五口通商大臣演变而来。初由两广总督兼职，后由两江总督、江苏巡抚兼任，一度成为专职。同治十二年(1873)始由两江总督兼任成为定制。南洋大臣负责管理东南沿海及长江各口岸的通商交涉事务。北洋通商事务大臣，通称北洋大臣，咸丰十年底(1861)设立，初为三口通商大臣，设专职。同治九年(1870)由直隶总督兼任成为定制，负责办理直隶(今河北)山东、奉天(今辽宁)三省通商和交涉事务。南洋、北洋大臣与总理衙门无隶属、指挥关系，若遇疑难不决之事，始咨商总理衙门定议，电奏大事则由总理衙门代陈。

光绪十一年九月(1885年10月)，清政府设立了总理海军事务衙门，简称海军衙门，管理全国海军，统一海军的指挥权。海军衙门设总理1人，会办、帮办各2人，但实权为会办、北洋大臣李鸿章掌握。他趁机大力扩充北洋海军。中日甲午战争中，北洋海军覆灭。光绪二十一年(1895)海军衙门裁撤。

光绪二十四年四月二十三日(1898年6月11日)，光绪皇帝接受维新派的改革意见，颁布明定国是诏，宣布变法维新。至八月初六日(9月21日)慈禧发动政变止的103天里，光绪曾下令成立农工商总局、矿务铁路总局、邮政局、京师大学堂等新机构，撤销了詹事府、通政司、光禄寺、鸿胪寺、太仆寺、大理寺等冗闲机构。政变发生后，一切新政被废除，被撤销的机构全部恢复。

第二阶段

此阶段先后以“变法”和“预备立宪”的名义进行了一些改革。

光绪二十六年(1900)，八国联军攻陷北京，慈禧、光绪逃亡西安。为了挽救清王朝的统治危机，清政府企图借用改革政治以求自强，安抚人心，稳定政局。光绪二十六年十二月十日(1901年1月29日)下诏“变法”，要求政府大员、各省督抚，就现存情弊，考酌中西政治，举凡国章朝政、吏治民生、学校科举、军制财政等，当因当革，当省当并，各抒己见，通限两月内条议以闻。光绪二十七年三月(1901年4月)，谕令设立督办政务处，总办“新政”事务。

光绪二十七年六月（1901年7月），在与外国侵略者议和期间，清政府按侵略者的意见，下谕改总理衙门为外务部，班列六部之前。外务部设总理亲王、会办大臣、会办大臣兼尚书各1人，左右丞、左右参议各1人。部内设和会、考功、榷算、庶务等4司，俄、德、法、英、日本等 5处及司务厅。外务部的职掌范围比总理衙门更为广泛。光绪二十八年正月(1902年3月)，下谕裁撤了詹事府和通政司两衙门。

继设外务部之后，光绪二十九年七月（1903年9月）下谕增设商部，内设保惠、平均、通艺、会计等4司及司务所等机构。在长期重农抑商的中国设立商部确是一大变化。光绪三十一年九月(1905年10月)，下谕设立巡警部，内设警政、警法、警保、警学、警务等5司。同年十一月(1905年12月)又下谕，“停科举以广学校”设立学部，内设总务、专门、普通、实业、会计等4司和若干视学官。增设的各部均设尚书1人，左右侍郎、左右丞、左右参议各1人。

光绪三十一年六月(1905年7月)为了抵制日益高涨的民主革命运动，并拉拢资产阶级立宪派，以摆脱政治上的困境，清王朝派载泽等5大臣分赴东西洋各国考察政治，以便“择善仿效”。同年十月设立考察政治馆，研究各国政治与中国体制相宜者，纂订成书，随时呈进。光绪三十二年六月(1906年8月)，载泽等5大臣考察欧美、日本回国后奏请立宪。载泽在奏折中提出，立宪可使皇位永固，外患渐轻，内乱可弥。并说明“今日宣布立宪，不过明示宗旨为立宪预备。至于实行之期，原可宽立年限”。这一意见受到慈禧的赏识。同年七月清政府宣布仿行宪政，提出立宪的原则是“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，强调预备立宪先从“厘定官制”入手。随后派要员裁定中央官制，对中央机关进行了调整。内阁、军机处照旧，各部院调整为:外务部、吏部、民政部(巡警部改)，度支部(户部改，财政、税务两处并入)，礼部(太常、光禄、鸿胪三寺并入)，陆军部(兵部改，练兵处、太仆寺并入)，法部（刑部改），农工商部(工部并入商部)，邮传部（新设，专管轮船、铁路、电线、邮政方面的工作），理藩部(理藩院改)。各部均只设尚书1人，侍郎2人，承政厅设左、右丞，参议厅设左、右参议。各部尚书均为参预政务大臣。大理寺改为大理院专司审判。都察院改设都御史1人，副都御史2人。六科给事中改为给事中。宗人府、翰林院、钦天监、銮仪卫、太医院、各旗营、侍卫处、步军统领衙门、顺天府、仓场衙门，均保留不变。

光绪三十三年五月(1907年7月)，清政府又下谕改革地方官制，决定在东三省先行开办，然后逐步推广。地方官制改革主要内容有：

（1）各省在督抚下设布政司、提学司和提法司(提刑按察司改)，劝业道和巡警道（两道均为新设）。布政司掌管户口财赋，考核地方官吏。提学司主管教育行政。提法司主管司法行政，监督各级审判厅，调度检察事务。劝业道专管全省农工商及交通、驿传事务。巡警道专管全省巡警、消防、户籍、营缮、卫生事务。后部分省还设有交涉使司，办理公众交涉事务。

（2）规定督抚衙门幕职的设置。督抚衙门内设秘书员 1人，以及交涉、吏、民政、度支、礼、学、军政、法、农工商、邮传等科，各科设参事员1人。秘书员、参事员均不作为官缺，由督抚自行徵辟，办事得力者，督抚可随时保荐，以备简擢。

（3）司法与行政分立。各省设高等审判厅、地方审判厅和初级审判厅三级审判机关，分别受理诉讼及上诉案件。

（4）守道和巡道一律裁撤，酌留兵备道。

光绪三十二年九月（1906年11月），裁定中央官制的上谕中提出应增设资政院。次年八月(1907年9月)，下谕设立资政院以立议院基础。光绪三十四年六月(1908年7月)至宣统元年七月（1909年8月），陆续公布资政院院章。资政院设正、副总裁各1人，秘书长 1人。总裁以王公大臣著有勋劳通达治体者，由皇帝特简充任。副总裁以三品以上大员著有才望学识者，特简充任。秘书长由正、副总裁遴保请旨简放。资政院议员有民选和钦选两种，定额各100名（后实选各98名），任期均为3年。民选议员由各省谘议局议员互推;钦选议员又分：宗室王公世爵、满汉世爵、外藩王公世爵、宗室觉罗、各部院衙门官、硕学通儒、纳税多额者七类。正副总裁、秘书长虽非议员，但因实际主持院务及会议，实属钦选范畴。资政院有权议决国家岁出入预算、决算事件，税法及公债事件，新订法典及嗣后修改事件，以及其余奉特旨交议事件。资政院没有制定和修改宪法的权力，不具国会性质。掌握行政实权的内阁对资政院不负任何责任。资政院的会议分常年会议与临时会议。常年会议每年1次，会期3个月。临时会议无定次，每次以 1个月为准。临时会议由总裁、副总裁或过半数议员的陈请，候特旨召开，宣统三年六月(1911年7月)改为只能由皇帝特旨召开。资政院设秘书厅，在秘书长领导下掌管文牍、会计、会议记录及一切庶务工作。

光绪三十三年九月(1907年10月)，谕各省督抚在省会设谘议局。次年六月(1908年7月)，清政府颁布了《各省谘议局章程》及《谘议局议员选举章程》。至宣统元年九月(1910年10月)各省谘议局(除新疆缓办外)均开局议事。“谘议局钦遵谕旨为各省采取舆论之地，以指陈通省利病，筹计地方治安为宗旨”。谘议局议员名额比照科举考试录取名额和漕粮数目确定。议员采取复选举法选任，即先由“合格选举人”选出“选举议员人”，再由这些人选举出议员，议员任期3年。合格选举人的条件是：凡属本省籍贯年满25岁的男子，并曾在本省办教育或公益事业3年以上著有成绩者，中学毕业或举贡生员出身者；曾任文官七品或武官五品未被参革者；在本省有5000元以上营业资本或不动产者。合格选举人在总人口的比例中很低，如较高的山西省占0.5％，江苏省只约占0.18％。谘议局设议长、副议长各1人，常驻议员若干人，均由议员互选。谘议局设办事处，处理文牍、会计及一切庶务。办事处设书记长 1人、书记4人，由议长选请督抚委派。谘议局的职权有：

（1）议决本省应兴应革事件；

（2）议决本省预算决算、税法公债及增加负担事件；

（3）议决本省单行规程之增删及权利之存废事件；

（4）选举资政院议员；

（5）申复资政院、督抚谘询事件；

（6）公断和解本省自治会争议、收受自治会及人民陈请事件。谘议局的会议，常年会每年1次，会期40天，必要时可召开临时会，一般为20天。谘议局议定可行事件须呈候督抚公布施行，采纳与否全凭督抚，如谘议局与督抚意见不一致，由督抚将全案咨送资政院以待决定；而资政院议决事件均须请旨裁夺，予夺之权操在皇帝手中。督抚认为谘议局议事越权不听劝告，就可下令停止会议;认为议决事件有“轻蔑朝廷”、“妨害国家治安”时，督抚得奏请解散。

宣统二年十月（1910年11月），迫于立宪派的请愿活动，清王朝宣布缩短预备立宪期限，定于宣统五年(1913)召开国会，在此之前先设立责任内阁，作为君主立宪政体的国家最高行政管理机关。宣统三年四月(1911年5月)责任内阁成立，任命庆亲王奕劻为内阁总理大臣，大学士那桐、徐世昌为协理大臣，同时还任命了外务、民政、度支、学务、陆军、海军、司法、农工商、邮传、理藩等10个部的大臣。总理大臣、协理大臣及各部大臣，均为国务大臣，辅弼皇帝担负责任。总理大臣为国务大臣之领袖，主持内阁会议时为议长。设政事堂为内阁会议议事之所。内阁会议的议事范围有：

（1）法律案、敕令及官制；

（2）预决算案及预算外的支出；

（3）条约及重要交涉；

（4）奏任官之进退；

（5）各部权限争议及各部重要行政事件；

（6）特旨交议及议院移送的人民陈请事件；

（7）依法应经阁议或总理大臣及各部大臣认为应经阁议事件。在内阁总理、协理大臣下设丞1人，综理阁务，内阁所属机构有承宣厅及制诰、叙官、统计、印铸 4局。各厅、局设正副厅、局长。内阁设法制院，直隶内阁总理，负责厘定法制，编纂法规。法制院设院使、副使各1人，参议4人，参事、佥事、录事各若干人。在成立责任内阁的同时，宣布撤销原有的内阁、军机处、会议政务处（督办政务处改称）、宪政编查馆（考察政治馆改）、吏部、中书科、稽察钦奉上谕事件处、批本处等机构。责任内阁13名阁员中，有满员 9人、汉员 4人，满员中皇族又占 6人。当时被称为“皇族内阁”，受到舆论的反对。武昌起义胜利后，资政院奏请罢皇族内阁，奕劻、载泽等自请罢斥或开去职务。宣统三年九月十九日(1911年11月9日)资政院“公举”、宣统上谕任命袁世凯为内阁总理大臣，组成以袁世凯为首的内阁。

为了防止责任内阁权重，宣统三年四月十日（1911年5月8日），清廷下谕设立弼德院，作为与内阁相对峙的机关，“该院权限与内阁相维系”。弼德院是皇帝亲临顾问国务的地方，设正、副院长各 1人，顾问大臣32人，均以著有勋劳、富有政治经验者担任;设参议官10人，以富有政治经验者担任。现任国务大臣、宗人府、内务府大臣可候旨兼任弼德院顾问大臣。凡关于皇室及宪法附属法令、外交条约、内治重要者，均由弼德院拟议具奏。弼德院在院长下设秘书厅，掌管文牍、会计、议事纪录及一切庶务。秘书厅设秘书长1人，秘书官若干人。

宣统三年四月十日（1911年5月8日），谕令在军谘处的基础上设立军谘府。军谘府具有总参谋部性质。军谘府在军谘大臣下设军谘使 2人、副官2人、递事长1人。办事机构计五厅二局，其中总务厅由军谘使领导，其一至四厅，每厅设厅长 1人、副官1人，每厅设4科。二局为测地局与军事官报局。此外，还设参议官15人，由各省协都统及正副参领充任。同年六月(1911年7月)，清政府还将礼部改为典礼院。同年八月(10月)，将盐政处改为盐政院，由度支大臣兼任盐政大臣。

鸦片战争后，清政府不断改革官制，企图借用资本主义政治制度的形式来装饰封建君主专制制度，以维护其政治统治。但这些都不能改变封建君主专制制度灭亡的命运。1911年辛亥革命推翻了清王朝，结束了统治中国两千多年的封建帝制。