应急管理组织体系的组成

突发事件的应对是一个系统工程，仅仅依靠应急管理机构力量是远远不够的。需要动员和吸纳社会各种力量、整合和调动社会各种资源共同应对突发事件，形成社会整体应对网络，这个网络就是应急管理组织体系。一般来说，它应包括以下几个层面。

政府及其部门作为公共管理者和社会服务的提供者，拥有其他组织不可比拟的大量社会资源，领导、组织全社会构建应急管理体系是责无旁贷、义不容辞的职责。公共安全是一种存在状态，一种心理氛围，公共安全的核心，是保障公民人身权和财产权安全，维护人民利益。有效预防、准备、回应和化解突发事件，使人民群众免于突发事件侵害，保障社会秩序和正常运转是政府基本职能，也是政府及其部门的基本政治责任之一。政府及其部门作为国家代表行使维护公共安全职责，就是要通过提供公共服务，保障公民生命财产安全，维护公共利益，否则，就失去了存在价值。政府各个部门在应对突发事件时，在其领域内都负有义不容辞的责任。政府领导者和高层公共管理者应该具有强烈的危机意识、忧患意识，安而不忘危、存而不忘己、治而不忘乱。政府及其部门应将应急管理纳入整个国民经济和社会发展规划的战略高度，创造一种应急管理文化和环境，建立健全应急管理体制、机制和法制，制定各类应急预案，加强各部门各地区协调与配合，加强政府与外界组织和公众沟通与动员，提高现代社会政府治理能力，确保各类突发事件的有效防范和应急处置，保持社会经济健康发展和社会稳定。新中国成立以来，中国共产党和政府在长期的执政治国实践中，积累了许多宝贵的应对突发事件的基本经验，取得了抗击各种灾害的伟大胜利，如战胜3年自然灾害、唐山大地震、成功应对亚洲金融危机、特大洪涝灾害、“非典”疫情、高致病性禽流感疫情、南方雨雪冰冻灾害、四川汶川地震、青海玉树地震，稳妥地处置了一系列事故灾难等，这些都极大地体现了执政者在面对突发事件中，认真负责、靠前指挥，充分发挥中流砥柱和坚强领导的作用。

企业组织是社会基本经济单位，是社会生产和经营的主体，也是社会基础细胞和根本物质来源之一。随着其经济规模不断扩充和发展，企业业务范围和经营领域不断扩大，对社会影响也愈来愈深远。众所周知，突发事件永远都是围绕着人发生的，总是与一个社会组织的生存和发展联系在一起的。而且很多突发事件都是由企业危机引发的，作为突发事件发生的企业组织往往是主要利益相关者，也是应急管理过程中不可缺少的重要组成部分。突发事件发生后，受灾地区的企业组织作为灾害的直接利益相关者，在做好向政府及相关职能部门报告信息的同时，责无旁贷地承担起在第一时间处置突发事件的责任，组织抢险救灾工作，最大限度地减少人员伤亡和财产损失。而受灾地区以外的企业组织作为社会资源的重要构成部分，在必要的时候，也应当通过各种方式积极为灾区提供各种资金、物资、技术设备、人员等方面的帮助。同时，政府在应急管理中，也常常需要借助企业资源，提供应急处置的救援需求、物资需求和重建需求，支持政府做好突发事件应对工作。由此可见，企业组织在应急管理中有着不可替代的作用。

所谓非政府组织是指不以营利为目的，主要开展各种志愿性的公益或互益活动的社会组织，包括各类群体组织和民间社团等。作为一种社会力量，非政府组织具有众多促进社会发展的职能，在参与公共政策制定，监督政府政策的实施，推动公益事业发展，整合民间社会资源，开展灾害自救，推动公民参与，唤醒公民意识及塑造公民文化等方面发挥着越来越重要的作用。应急管理是政府职责，但政府不能充当应急管理的唯一角色，需要政府、公民、社会组织、企业、国际社会之间的协作，需要各种角色参与公共管理，共同实现治理。优秀的非政府组织能够与政府之间形成协调互动的良性关系，协助政府共同应对突发事件。非政府组织这种民间性、公益性、志愿性的特征，在应急管理中，在调动社会资源方面具有独特优势，可以弥补政府在组织、人员和资源等方面的许多不足之处。2003年“非典”事件发生后，中华慈善总会、中国青少年发展基金会、中国扶贫基金会、中国医学基金会、中国国际民间组织合作促进会等10多家非政府组织联合向全国的非政府组织发出倡议，号召各种非营利组织积极行动起来，协助各级政府开展防治“非典”的宣传，动员社会各界捐款捐物，关心和帮助因“非典”而造成的需要救助的弱势群体，广泛寻求国际社会支持，并实施非营利组织抗击“非典”疫情联合行动，在主动配合政府应对“非典”这场人民战争中发挥了巨大作用。因此，各级各部门要在发挥党委、政府的领导作用和执行功能下，积极吸纳非政府组织加入应急管理的行列，广泛动员各种非政府组织和社会力量参与突发事件管理，发挥它们的作用，面向大众、聚拢人心、鼓舞斗志，形成应对处置突发事件的巨大合力。

社会公众是突发事件的主要威胁对象，他们既是受保护的对象，也是应急管理活动的积极参与者。尽管政府是应急管理主体，尽管政府应急管理的根本目标是保护公众生命财产安全，但公众的危机意识，自我管理能力，生产自救能力和对政府应急管理措施的支持配合程度是决定政府应急管理成效的重要因素。例如，突发事件发生后，在政府有关部门和专业应急救援队伍未到达事发现场之前，公众有组织地开展自救可以减少突发事件带来的损失。2008年四川汶川地震发生后，在救援队伍到达之前，灾区群众就积极开始了自救和互救的行动，大大降低了人员伤亡和物资损失。政府作为应急管理的行为主体，动员和组织公众积极参与应急管理，不仅可以丰富和充实政府的公共管理内容，强化政府责任，而且可以提升公共服务品质，推进和保证公共利益实现。当然，公众能否积极有效地参与应急管理，在很大程度上取决于政府自身建设和在社会中的威望，取决于社会的发展水平以及公众的综合素质。因此，树立政府在公众中的威信，提升政府公信力，强化公众应急意识和自身素质，提高社会公众参与突发事件应急管理的组织化程度等，至关重要。

一方面，各国政府现在面对的很多突发事件都具有世界性、国际性，如区域冲突、局部战争、金融危机、食品安全、偷渡贩毒等跨国界突发事件，以及危害各国安全的自然灾害，这些突发事件的有效应对活动都需要各国乃至国际社会的全面合作。另一方面，在一国发生重大突发事件尤其是重大灾难时，通过国际人道主义救援，为受灾国输送大批急需的食品、药品等应急物资和相关救援人员，缓和和减轻灾害发生国的突发事件应对压力，帮助他们尽快恢复重建，渡过难关。目前，随着全球经济一体化的发展和国家间的国际交往不断深入，应急管理对国际社会影响愈来愈深刻，国家间的相互依存更加突出，共损共荣的局面正在逐步形成。建立全球应对突发事件的合作协调机制、建立安全稳定的国际环境，已经愈来愈多地受到各国政府和国际组织的高度关注，利用国际力量和资源已经成为各国应对突发事件的一种有效的补充方式。比如上海合作组织成员国签署《上海合作组织成员国政府间救灾互助协定》就是新形势下我国政府寻求国际合作的有益尝试。汶川特大地震发生后，许多国家和国际组织派出大批专业救援队伍奔赴灾区实施救援，同时捐赠了大量国际性的紧急救援资金和物资，对我国抗震救灾工作起到了重要的推动作用。